Liberté de mouvement | Chronique de dérives ordinaires

Analyse d’un avis de droit sur la pratique actuelle

À quelles conditions une atteinte à la liberté de mouvement des requérants d’asile est-elle admissible? Des interdictions de périmètres collectives appliquées aux requérants d’asile sont-elles acceptables? Y a-t-il restriction de la liberté de mouvement s’il n’y a pas d’interdiction formelle, mais qu’on fait comprendre aux requérants d’asile que leur présence n’est pas souhaitée en certains lieux? Voilà quelques questions auxquelles répond un avis de droit du Centre de compétence pour les droits humains de l’Université de Zürich, réalisé sur mandat de la Commission fédérale contre le racisme. (1)

L’avis de droit se structure autour de l’analyse des règles de droit interne (loi sur les étrangers, règlements des centres, etc.), des dispositions constitutionnelles et du droit international. Le principe constitutionnel de base est rappelé d’emblée. La liberté de mouvement des demandeurs d’asile peut faire l’objet de limitations, mais comme pour les restrictions faites aux autres droits fondamentaux, celles-ci doivent respecter quatre conditions: reposer sur une base légale, suivre un intérêt public, être proportionnées au but visé et ne pas toucher au noyau dur du droit en cause (art. 36 al. 1 à 4 de la Constitution).

S’appuyant sur ces pierres angulaires du droit, ainsi que sur une revue complète de la doctrine juridique, les auteures de l’avis de droit, les Prof. Dr. Regina Kiener et Dr. Gabriela Medici du Centre de compétence pour les droits humains de l’Université de Zurich, se montrent critiques vis-à-vis de la pratique actuelle et à venir. Elles notent par exemple que «dans la doctrine, les règles de fonctionnement appliquées dans les centres de la Confédération sont de plus en plus qualifiées de disproportionnées. On ne peut qu’être d’accord avec cette critique. Les couvre-feux pendant une longue durée (140 jours) restreignent considérablement tant l’organisation du quotidien que l’exercice des autres droits fondamentaux le cas échéant.» Par ailleurs, elles estiment que «les règles adoptées dans l’O-DFJP [l’ordonnance qui définit les règles de vie dans les centres] vont au-delà de ce qui est nécessaire au niveau personnel et temporel pour le bon fonctionnement de l’établissement et l’application de procédures d’asile effectives. Elles ne semblent donc ni nécessaires, ni acceptables.»

L’actuelle base juridique est donc incompatible avec la liberté de mouvement, telle que définie par notre Constitution, faute de proportionnalité. Les auteures enfoncent le clou : «Si les requérants d’asile connaissent des restrictions de sortie similaires dans les centres d’hébergement cantonaux, celles-ci sont déjà problématiques à la lumière de l’exigence d’une base légale au sens de l’article 36 alinéa 1 de la Constitution [mentionné plus haut].»

Concernant le caractère formel ou informel des limitations imposées, l’avis de droit souligne qu’il peut y avoir une atteinte à la liberté de mouvement même si la restriction n’est pas directe, mais qu’on fait comprendre aux requérants d’asile que leur présence n’est pas souhaitée en certains lieux.

Une base légale problématique

En se basant sur cette analyse juridique, la Commission fédérale contre le racisme adresse plusieurs recommandations aux autorités compétentes. Elle dénonce notamment les interdictions de périmètre prononcées non pas via des décisions individuelles, mais collectives. On pense alors immédiatement à l’affaire de Bremgarten, qui avait fait grand bruit: les autorités de cette bourgade argovienne avaient interdit l’accès aux installations sportives, notamment à la piscine, aux demandeurs d’asile hébergés dans le centre fédéral situé à proximité.

Mais le contenu de l’avis juridique couvre bien d’autres pans de la politique d’asile.

Les centres d’enregistrement et de procédure et leurs régimes de sorties restrictifs sont clairement remis en question: l’intérêt public poursuivi par les autorités à disposer des demandeurs d’asile pour leur faire suivre des étapes de procédure d’asile justifie-t-il toutes les entraves à leur liberté de mouvement? Certainement pas. Pourtant la durée de séjour dans ces centres ne cesse d’être prolongée: de 60 jours en 2006 à 90 jours actuellement, elle passera à 140 jours après la restructuration de la procédure d’asile qui devrait entrer en vigueur en 2019… L’atteinte à la liberté de mouvement des demandeurs d’asile va donc croissante.

Au niveau cantonal, les exemples ne manquent pas. Ainsi de la consigne don- née aux demandeurs d’asile hébergés dans l’abri de protection civile d’Annevelle, à Genève, de ne pas se rendre dans le parc à proximité «afin que les voisins n’appellent pas la police». Ou l’interdiction faite aux acteurs du mouvement No bunkers d’accéder à tous les foyers de l’Hospice général… Autant d’entraves à la liberté pour lesquelles cet avis de droit donne des arguments aux demandeurs d’asile et à leurs défenseurs.

Si les recommandations non contraignantes de la CFR ont pour mérite de poser des jalons essentiels, il reste cependant à les promouvoir publiquement et à les invoquer dans des procédures pour qu’elles puissent déployer un effet concret. (2) À ce sujet, Karine Povlakic, dans un article rédigé pour la revue Asyl (2/2017), décrit les obstacles à une véritable défense juridique de la liberté de mouvement des demandeurs d’asile en Suisse.

D’abord, le dépassement de la durée de séjour dans un centre fédéral ou les régimes restrictifs appliqués ici et là ne peuvent pas toujours faire l’objet d’un recours: il manque la plupart du temps une décision formelle indiquant des voies de recours. Mais surtout : même si le recours est possible, qui le rédige? La protection juridique prévue dans la nouvelle procédure vise uniquement à aider les requérants à faire valoir leurs motifs d’asile. Elle ne comprend pas la défense des autres droits fondamentaux comme la liberté de mouvement. Pour défendre ces droits, les demandeurs d’asile devront s’adresser à des permanences non subventionnées qui ont déjà fort à faire avec des ressources limitées.

Il est donc à craindre que les demandeurs d’asile se retrouvent livrés à eux-mêmes lorsqu’il s’agira de défendre leur droit fondamental à se mouvoir librement.

Aldo Brina
Centre social protestant Genève

Notes:

(1) Commission fédérale contre le racisme, «Liberté de mouvement des requérants d’asile dans l’espace public», Avis de droit et recommandations, Berne, février 2017.

(2) Tel est l’objectif des événements organisés le 3 octobre à Genève par la Coordination asile.ge.