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Le temps des réfugiés | Détenir pour contrôler la migration

En ligne depuis le 13 octobre 2020

Depuis la crise migratoire de 2015 et sous l’impulsion des dirigeants de l’Union européenne (1), les États européens ont augmenté les placements en détention pour expulser les demandeurs d’asile déboutés ou les personnes étrangères sans statut légal. Alors que les demandes d’asile ont continuellement baissé de 2016 à 2019, les statistiques en matière de détention ont pris la direction contraire. Faisant la synthèse de nombreuses analyses effectuées ces dix dernières années par le Global Detention Project (GDP), le livre de Izabella Majcher, Michael Flynn et Mariette Grange  intitulé “Immigration Detention in the European Union, In the Shadow of the Crisis” aborde les modifications législatives et les pratiques en matière de détention de nombreux pays de l’UE. A cette occasion, Jasmine Caye a pu s’entretenir avec deux de ses auteurs sur l’évolution des politiques européennes en matière de détention des personnes migrantes.

L’article dont le titre complet est “Détenir pour contrôler la migration, un livre explique une pratique européenne croissante malgré la baisse continue des demandes d’asile depuis 2015a été publié le 5 octobre 2020 sur le blog “Le temps des réfugiés” de Jasmine Caye hébergé par le quotidien Le Temps.

Détenir pour contrôler la migration, un livre explique une pratique européenne croissante malgré la baisse continue des demandes d’asile depuis 2015

Le temps des réfugiés, 5 octobre 2020
Jasmine Caye

Depuis la crise migratoire de 2015 et sous l’impulsion des dirigeants de l’Union européenne (1), les États européens ont augmenté les placements en détention pour expulser les demandeurs d’asile déboutés ou les personnes étrangères sans statut légal. Alors que les demandes d’asile ont continuellement baissé de 2016 à 2019, les statistiques en matière de détention ont pris la direction contraire.

L’ouvrage intitulé “Immigration Detention in the European Union, In the Shadow of the Crisis” (La détention des migrants dans l’Union européenne, dans l’ombre de la crise), décrit l’évolution de la pratique des États européens sur les cinq dernières années. Les auteurs, Izabella Majcher, Michael Flynn et Mariette Grange y abordent les modifications législatives et les pratiques en matière de détention de nombreux pays de l’UE, y compris le Royaume-Uni.

De l’évolution des normes nationales relatives aux motifs et à la durée de la détention en passant par le traitement des enfants et les conditions de détention, le livre est la meilleure source à consulter dans ce domaine puisqu’il fait la synthèse de nombreuses analyses effectuées ces dix dernières années par le Global Detention Project (GDP).

Le livre nous éclaire sur l’influence des dirigeants de l’Union européenne. Dès 2015 ces derniers ont adopté un discours sécuritaire en faveur d’une politique résolument dissuasive à l’égard des personnes migrantes, des requérants d’asile et des réfugiés. Résultat, pratiquement tous les États de l’Union européenne ont durcis leurs lois sur l’immigration et l’asile en soutenant une politique de contrôle migratoire à l’extérieur des frontières européenne. Par conséquent, au lieu de renforcer la protection des personnes migrantes contre les détentions jugées arbitraires en droit international, le droit de l’Union européenne l’a affaiblie (2).

J’ai souhaité m’entretenir avec Michael Flynn et Izabella Majcher sur l’évolution des politiques européennes en matière de détention des personnes migrantes. Michael Flynn dirige le Global Detention Project (GDP) et Izabella Majcher est juriste à ECRE, le European Council on Refugees and Exiles basé à Bruxelles.

***

Votre livre contient de nombreuses statistiques qui montrent l’augmentation des placements en détention dans la plupart des Etats de l’Union européenne (UE), est-ce que l’obtention de ces données a été difficile?

Michael Flynn
Au début de notre livre nous avons une note importante concernant les statistiques et les données fournies par les gouvernements. Obtenir des statistiques des pays de l’UE a été et reste un véritable défi. Depuis plus d’une décennie, le Global Detention Project demande aux États de fournir de meilleures données sur la rétention des migrants, en particulier dans l’Union européenne, où Eurostat détient énormément de statistiques sur une panoplie de mesures d’application des lois en matière de migration, à l’exception de la détention. Nous espérons que nos demandes porteront leurs fruits. En juin, le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne ont adopté des propositions de réforme du règlement relatif aux statistiques communautaires sur la migration et la protection internationale (Règlement CE n° 862/2007).

Ce règlement amendé oblige les États de l’UE à communiquer plus fréquemment leurs statistiques liées au retour et à l’asile ainsi que celles liées aux procédures connexes administratives et judiciaires. Il demande également à Eurostat de tester la faisabilité de nouvelles collectes ou désagrégations de données notamment en ce qui concerne la détention des personnes ayant demandé l’asile (ou incluses dans une telle demande) avec des précisions sur la durée et le motif de la détention mais aussi en ce qui concerne les personnes qui ont fait l’objet d’une décision judiciaire ou d’un acte ordonnant leur détention ou une alternative à la détention. Toutes ces informations sont cruciales et il est temps que les instances dirigeantes de l’UE puisse compter sur de bonnes statistiques afin de prendre des décisions éclairées.

Néanmoins vous avez constaté une baisse des détentions avant 2015 dans toute l’Europe puis une hausse après la crise des réfugiés. Dans quelle mesure le système de Dublin a-t-il renforcé la pratique de la détention ?

Michael Flynn
Le défaut d’harmonisation des statistique européennes en matière de détention des personnes migrantes, explique la difficulté que nous avons de mesurer l’impact du règlement Dublin sur la pratique des Etats en matière de détention. Nous ne disposons pas de ces chiffres. Donc c’est difficile à dire. Néanmoins, il est vrai qu’avec le système Dublin nous avons en Europe un outil supplémentaire qui fait partie de l’arsenal de contrôle migratoire.

Izabella Majcher
Par rapport aux personnes détenues dans le cadre des renvois Dublin, je visite régulièrement les centres de détention administrative de Favra et de Frambois à Genève en tant que bénévole auprès de la Ligue Suisse des Droits de l’Homme et je peux confirmer qu’une proportion importante de détenus sont des personnes qui font l’objet de renvois Dublin, principalement vers l’Italie.
C’est la même chose en Allemagne. Une grande proportion de requérants d’asile détenus sont des cas Dublin selon les organisations allemandes. Malheureusement nous n’avons pas de statistiques à disposition pour constater si oui ou non le système Dublin a fait augmenter le nombre de détention de requérants d’asile.

Intuitivement je rejoins mon collègue Michael Flynn et je dirai que oui. En tous les cas, avec le nouveau règlement Dublin III entré en vigueur en 2013, la base légale permettant la détention des requérants d’asile en procédure existe au niveau du droit européen, cette base a été transposée dans le droit national des pays qui ont maintenant la possibilité d’utiliser, à certaines conditions, la détention pour exécuter les transferts Dublin. Avec l’existence d’une nouvelle base légale, on peut assumer une augmentation de la détention des requérants d’asile dans le cadre des renvois Dublin.

La crainte d’être placé en détention administrative fait que les requérants d’asile quittent la Suisse vers un autre pays européen pour tenter leurs chances ailleurs. N’est-ce pas plus approprié, plus efficace aussi d’encourager les gouvernements à user davantage de mesures alternatives à la détention pour arriver au même objectif final, le renvoi?

Michael Flynn
De notre point de vue, l’efficacité ne peut être appréciée qu’en terme de respect des droits humains. Les personnes qui évoquent l’efficacité des mesures alternatives posent principalement la question de savoir si c’est efficace pour expulser des personnes sans les détenir. Pour ma part, en tant qu’acteur des droits humains je m’intéresse à la question de savoir si les alternatives à la détention sont efficaces pour garantir le respect des droits humains des personnes mais la campagne mondiale de promotion des « alternatives à la détention » est conçue de telle manière qu’elle ne pourra pas y parvenir.

De nombreuse organisations comme l’Organisation internationale des migrations (OIM) font la promotion des mesures alternatives de détention et l’efficacité des mesures alternatives est évaluée en terme de facilitations des renvois. Évidemment, il est possible de concevoir des mesures alternatives pour faire en sorte que les personnes restent dans les environs, à portée de main des autorités. Mais nous n’avons pas assez de données sur l’impact des mesures alternatives de détention. Il existe des études pilotes qui tentent de montrer ce qui a ou n’a pas marché, et certains pays ont fourni des statistiques ad hoc à ce sujet, mais rien qui permette une analyse scientifique. Il sera intéressant de voir si les données collectées par le “projet pilote” d’Eurostat, qui doit inclure des données sur les alternatives à la détention, fourniront une meilleure base pour l’analyse de ces mesures.

Nous avons suivi de très près les développements récents dû à la pandémie du Covid-19 et comment les gouvernements ont réagi par rapport aux personnes détenues en vue du renvoi. Notre plateforme rend compte de la manière dont les pays réagissent à la pandémie de Covid-19 dans leurs politiques de contrôle des migrations, avec un accent particulier sur la détention et l’expulsion. Elle fournit aussi des informations comparatives sur les mesures mises en œuvre dans les prisons et autres lieux de détention.
Nous nous sommes donc demandés si la pandémie était le moment pour la mise en oeuvre de mesures alternatives de détention comme outil politique pour les Etats confrontés avec des situations intenables mais en réalité les mesures alternatives n’ont pas été utilisées ou pratiquement pas. Les Etats ont laissé les gens aller parce qu’ils ne pouvaient plus être déportés.

Pour conclure je dirai que promouvoir les mesures de détention alternatives comme le font certaines ONG par exemple, c’est promouvoir le système de détention, vous n’en sortez pas vraiment. Mais mon avis est minoritaire. Je pense à contre-courant à ce sujet et d’ailleurs c’est devenu tabou de questionner ce système.

A quelle conditions selon vous, la détention administrative d’une personne est-elle justifiée?

Michael Flynn
C’est difficile de répondre à votre question. Il est possible qu’une personne représente une menace imminente pour la sécurité publique mais n’a pas commis de crime ou elle a commis un crime mais elle a déjà purgé sa peine de prison et du coup elle se retrouve directement placée en détention administrative en vue du renvoi. Mais admettons qu’il n’y a pas d’accord de réadmission ou que le renvoi n’est pas possible ou allongerait beaucoup la durée de la détention administrative même au-delà de la limite légale. Est-ce que les autorités doivent la laisser partir? Faut-il trouver le moyen de prolonger la détention administrative? Peut-être mais là on est sur une pente glissante. Nous nous attachons d’ailleurs à regarder si les lois sur la détention administratives sont correctement appliquées.

Existe-t-il selon vous un nombre croissant de centres de détention cachés ?

Michael Flynn
Si on prend l’exemple de l’Espagne qui a pratiquement vidé ses centres de détention administrative durant la crise sanitaire et qui est considérée comme un exemple en la matière, et si l’on regarde ce qui s’est passé dans le même temps dans les enclaves de Ceuta et Melilla qui sont des petits territoires espagnols sur le continent africain en bordure du Maroc, là les migrants ont été placés en quarantaines forcées du jour au lendemain et dans une situation ce sont des milliers de personnes enfermées dans un même lieu. Personne n’a regardé dans cette direction mais c’était de la détention. Ce genre de changements a eu lieu comme nous le communiquons sur notre plateforme Covid-19. On a vu des situations similaires en Thaïlande, en Malaisie, au Panama, au Nicaragua et dans beaucoup d’autres pays.

Vous parlez dans votre livre de la connexion entre le renforcement de la pratique de la détention à l’intérieur de l’UE et l’augmentation de cette pratique au-delà des frontières européennes, quel impact aura le nouveau Pacte sur la migration et l’asile sur ce phénomène?

Michael Flynn
C’est un développement très important dont je parle dans le dernier chapitre du livre. Quand on revient sur les détails du Pacte il n’y a pas de doute sur la corrélation entre l’externalisation de la politique d’asile et la sécurisation intérieur dans l’UE. Le contrôle des flux migratoire passe par le développement de mesures de contrôle à l’extérieur de l’UE. Mais cela remonte à très loin. Un exemple flagrant est celui de l’Italie qui, dans les années 1990, a commencé à payer la Tunisie afin qu’elle gère des centres pour migrants (centri di permanenza) dans le cadre d’un accord de réadmission entre les deux pays.

Izabella Majcher
De manière générale, il y a un dans le Pacte une certaine focalisation sur l’externalisation de la politique migratoire européenne. Le terme externalisation n’est pas mentionné évidemment. Le Pacte met l’accent sur les bonnes relations avec les pays tiers en Afrique et dans les Balkans par exemple. Il prévoit des mesures d’encouragement pour motiver les pays à collaborer avec les pays de l’UE. Cela n’est pas nouveau. Il y aura des pays qui obtiendront sûrement de l’aide financière pour mieux contrôler les passages aux frontières avec probablement l’apparition de nouveaux centres de détention ou semi-détention. Mais je ne dirai pas que le Pacte favorisera directement la construction de centres à l’extérieur de l’Europe.

Par contre, une procédure différente est prévue aux frontières de l’Union européenne et il est probable que de nouveaux centres réception et de détention soient créés. Nous avons déjà des centres “hotspots” en Italie et en Grèce mais ce qui est nouveau dans le Pacte ce sont les dispositions qui seront prises à l’égard de certaines catégories de personnes arrivant aux frontières (3). En conséquence, le Pacte va favoriser la construction de nouveaux centres de procédure d’asile et de renvoi proche de la frontière de l’UE. Au bout de la procédure d’asile, si elle n’aboutit pas à une décision favorable, il y aura une procédure de retour vers le pays d’origine. Ces deux procédures impliquent de longues attentes de plusieurs mois dans des centres fermés ou semi-fermés.

***

En mars 2020, Michael Flynn a participé au débat “Profits over rights: the privatization of prisons” organisé par le FIFDH (Festival du Film et Forum International sur les Droits Humains) dans lequel il s’est exprimé sur la problématique de la privatisation des lieux de détention en matière de respect des droits humains. Pour visionner ce débat, cliquez sur l’image ci-dessous:

 

(1) Izabella Majcher, Michael Flynn et Mariette Grange. Immigration Detention in the European Union, In the Shadow of the Crisis. European Studies of Population (ESPO). Springer 2020, p. 2-3.

(2) Depuis 2015, les États de l’Union européenne ont usé de la détention administrative lors de procédures de renvoi tout en allongeant les durées de détention pour se calquer sur celles prévues dans la Directive Retour de l’Union européenne. Par ailleurs les défaillances du système d’asile européen ont transformé les centres “hotspots” d’Italie et de Grèce en prisons à ciel ouvert pour les personnes en procédure d’asile. La Directive Accueil autorise la détention pour les demandeurs d’asile, à certaines conditions et de nombreux Etats les ont appliquées de manière plus “automatique”.

(3) Le Pacte prévoit une procédure d’asile (et de renvoi) aux frontières pour les catégories suivantes: en cas d’arrivées irrégulières aux frontières ou suite à un débarquement après une opération de recherche et de sauvetage et si l’un des motifs suivants s’applique: 1. Le demandeur présente un risque pour la sécurité nationale ou l’ordre public, 2. Le demandeur induit les autorités en erreur en présentant de fausses informations ou documents ou en retenant des informations concernant son identité, 3. Le demandeur est originaire d’un pays tiers pour lequel la part des décisions d’asile positives est inférieur à 20%.


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