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1.2. Aide d’urgence: base légale et répartition des tâches entre Confédération et cantons

Article 12 de la Constitution fédérale

L’aide d’urgence est régie par l’article 12 de la Constitution fédérale, qui stipule que:

Quiconque est dans une situation de détresse et n’est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d’être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine”.

Répartition des tâches entre Confédération et cantons

Moyennant une indemnité forfaitaire unique, la Confédération indemnise les cantons de leurs frais d’aide d’urgence engagés pour les personnes frappées d’une décision de renvoi et tenues de quitter le Suisse. En 2008, ce forfait s’élevait à 6000 francs par personne. Deux tiers du forfait (soit 4000 francs) sont versés au canton chargé de l’exécution du renvoi selon la loi sur l’asile et celle sur les étrangers (canton d’attribution ou de rattachement de la personne). La Confédération retient provisoirement le tiers restant (2000 francs), qui est ensuite réparti conformément aux instructions consensuelles des cantons (source: Secrétariat d’Etat aux migrations, “Aide d’urgence accordée aux personnes frappées d’une décision de renvoi et tenues de quitter la Suisse“).

L’aide d’urgence diffère de canton en canton, quelques exemples

“Les cantons, certes contraints d’accorder l’aide d’urgence, ont rivalisé d’imagination pour créer des conditions de vie les plus décourageantes possible”, déclare Christophe Tafelmacher dans un article paru en 2009 (“Droit à l’aide d’urgence: le grand retournement“, Plädoyer, n°3, 19.05.2009).

Ainsi, le dispositif vaudois, tel que rapporté par Karine Povlakic, juriste au SAJE: des centres d’hébergement collectif avec des dortoirs équipés de lits métalliques superposés, sans table de nuit, qui devaient être quittés dès le matin; interdiction de télévision ou radio; parfois, coupure de l’électricité dans les prises; effets personnels devant être rangés dans des petites armoires individuelles, accessibles en tout temps aux agents de sécurité; interdiction des visites; pas d’argent de poche; pas de montant pour les communications ou les transports; nourriture emballée sous vide et servie à heures fixes sur présentation d’un bon (voir: Karin Povlakic, “NEM en terre vaudoise: de la mise en boîte“, Vivre Ensemble, n°112, avril 2007).

Dans le canton de Berne, des “centres d’urgence” sont implantés le plus loin possible de toute agglomération: le premier sur le col du Jaun, entouré de grillages; un second sur l’alpage du Stafelalp en 2005, avec injonction aux personnes hébergées de ne pas quitter un périmètre circonscrit à 2 kilomètres (voir: Françoise Kopf, “Suisse allemande. Centres d’urgence pour NEM“, Vivre Ensemble, n°111, février 2007)

Dans le canton de Soleure, les autorités ont entravé l’octroi de l’aide d’urgence et pratiqué toutes sortes de traitements humiliants (voir: “Témoignage | Soleure: Une vie de NEM“, Vivre Ensemble, n°105, septembre 2005 et Françoise Kopf, “NEM | Racisme d’Etat et désordre juridique“, Vivre Ensemble, n°104, septembre 2005). Depuis mai 2006, les victimes de NEM étaient logées dans un camp sur la montagne du Balmberg, sans être nourries, touchant Fr. 8.– par jour pour leur entretien, le lieu étant isolé, dépourvu de magasins, le trajet en autobus coûtant Fr. 11.–. L’accès aux soins médicaux était limité aux cas d’urgence, et l’appel au médecin décidé par le responsable du centre sans formation médicale. Vu ce régime drastique, l’isolement et les nombreuses descentes de police, les personnes frappées de NEM disparaissaient dans la clandestinité au bout de quelques semaines (voir: Françoise Kopf, “Suisse allemande. Centres d’urgence pour NEM“, Vivre Ensemble, n°111, février 2007)”.

Les montants octroyés aux personnes à l’aide d’urgence

Les prestations aux personnes à l’aide d’urgence varient selon les cantons entre 6.50 francs et 12 francs par jour, lorsqu’elles ne sont pas fournies en nature. Elles ne comportent généralement pas d’argent de poche. La plupart des cantons n’offrent que des prestations en nature sous forme de barquettes de nourriture déjà préparée et de bons.

L’aide d’urgence doit être sollicitée par les personnes dans le besoin auprès des autorités du canton assigné. La demande doit être renouvelée à intervalles réguliers, parfois très rapprochés. Dans certaines situations extraordinaires, l’aide d’urgence peut être remise régulièrement. Dans d’autres, sur un rythme quotidien.

Interprétations des normes législatives relatives à l’aide d’urgence

Dans un article publié dans Plädoyer, Christophe Tafelmacher analyse le dessous juridique de l’introduction de l’aide d’urgence. En voici quelques extraits:

“En excluant les victimes de NEM des normes fédérales d’aide sociale du domaine de l’asile, on les a renvoyées à la compétence habituelle des cantons en matière d’assistance. La LAsi n’instaure aucune obligation pour les cantons quant aux montants à accorder au titre de l’aide sociale: ceux-ci restent donc souverains pour la définition de ces normes. Pour les personnes frappées de NEM, la Confédération ne fait plus que rembourser aux cantons des montants forfaitaires limités dans le temps pour les mesures dites «d’aide sociale d’urgence» et les frais de voyage. L’idée est d’inciter, par le biais de remboursements très inférieurs aux minimas sociaux, les cantons à fixer l’aide d’urgence au niveau le plus bas, afin de pousser les personnes concernées à quitter le pays.

Toutefois, pour une part importante des personnes frappées de NEM, le départ de Suisse n’était pas possible, même par une expulsion de force, principalement en raison de l’absence de documents d’identité. L’aide d’urgence a dès lors connu une application croissante.

Devant concrétiser l’aide d’urgence, les cantons se sont mis à la tâche de manière dispersée. Les solutions élaborées ont eu en commun la recherche d’un strict minimum comprenant essentiellement de la nourriture, un abri pour la nuit, la couverture des soins d’urgence seulement, sans appui social ou psychologique (Caroline Regamey et Magalie Gafner, “Sans-papiers: Test social et nivellement des droits“, Plädoyer, n°3, 2005). Pour réduire encore son attractivité, l’aide d’urgence a été servie en nature, accordée de manière très ponctuelle, souvent de jour en jour, sous contrôle de l’autorité de police des étrangers.

Certains cantons ont poussé très loin leur compréhension de l’objectif assigné à l’aide d’urgence, à savoir pousser les personnes déboutées de l’asile à quitter la Suisse. Ainsi, le canton de Soleure a refusé toute aide matérielle à une personne frappée d’une décision de NEM qui, selon la police des étrangers, ne collaborait pas suffisamment à l’organisation de son départ. La décision cantonale estimait que, par ce refus de collaborer, l’intéressé ne remplissait pas les exigences du principe de subsidiarité qui fait partie intégrante du droit à l’aide d’urgence.

Grâce encore à l’appui d’associations de soutien, cette victime de NEM a pu saisir les tribunaux et faire reconnaître son droit. Le TAF a finalement écarté l’argumentation cantonale, en soulignant que l’article 12 Cst. est indépendant de la faute et que la cause de la situation de détresse n’est en principe pas pertinente pour le droit à des conditions minimales d’existence (Arrêt rendu le 15 juin 2005 par le Tribunal administratif, cause PS.2004.0230.13 Arrêt du TF du 18 mars 2005, cause 2P.318/2004, ATF 131 I 166 = RDAF 2006 I 504). L’obligation de collaborer à laquelle le canton se référait étant imposée par le droit des étrangers et ne visant pas l’élimination de la situation de détresse, elle n’avait aucune influence sur le fait que la personne était nécessiteuse ((Arrêt rendu le 15 juin 2005 par le Tribunal administratif, cause PS.2004.0230.13 Arrêt du TF du 18 mars 2005, cause 2P.318/2004, ATF 131 I 166 = RDAF 2006 I 504).

Le droit d’obtenir de l’aide dans des situations de détresse est une création de la jurisprudence, ancrée ensuite dans la Constitution fédérale au chapitre des droits fondamentaux. A l’origine, il s’agissait d’un droit opposable à l’Etat et censé protéger tout être humain se trouvant en Suisse.

Aujourd’hui, utilisée dans la lutte obsessionnelle contre de prétendus «abus» dans le domaine de l’asile, cette obligation faite à l’Etat d’assurer des conditions minimales d’existence dans la dignité s’est transformée en une forme de contrainte quotidienne marquée par les privations et les humiliations. Pour reprendre les mots de Karine Povlakic, «l’aide d’urgence veut extraire l’étranger de la société suisse, l’isoler, rompre ses relations sociales, supprimer l’accès au marché du travail, le marginaliser» (Karine Povlakic, “Exclusion de l’aide sociale et dignité de la personne humaine”, Asyl, 04/08): il n’est vraiment plus question de dignité.”

Dès 2008, des rapports périodiques, intitulés “Rapports de suivi sur la suppression de l’aide sociale” et publiés sur le site du Secrétariat d’Etat aux migrations, rendent compte tous les ans des effets de cette modification de loi et de système. Il est possible de les télécharger en cliquant ici.