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Asilo in Europa | Analyse-critique de la politique européenne des renvois

En ligne depuis le 30 août 2014

Communication de la Commission européenne

La directive 2008/115/CE, c’est-à-dire la “Directive retours”, très critiquée et refusée par différents secteurs de la société civile et académique lors de son adoption, vient de fêter ses 5 ans. La Commission européenne nous fournit la possibilité d’analyser l’impact que cette directive a eu à l’intérieur des Etats membres. Elle vient en effet de publier une communication concernant la politique de l’Union européenne en matière de renvois, dans laquelle la directive de 2008 est la “pièce maîtresse”.

L’association Asilo in Europa a analysé cette communication de la Commission sur la politique de l’UE en matière de renvois. Nous vous proposons ci-dessous une traduction française du texte publié sur le site internet d’Asilo in Europa. Cliquez ici pour lire l’analyse en italien.

Cliquez ici pour télécharger la Communication de la Commission européenne.

Après une brève introduction (partie I), la communication de la Commission se divise en 3 chapitres (parties II, III et IV) et une conclusion (partie V).

Partie II: La politique de renvoi de l’UE

La communication donne en ouverture quelques données intéressantes:

  • Le nombre de migrants en situation irrégulière arrêtés dans l’Union européenne a considérablement diminué depuis 2008 (env. 610’000 personnes) et jusqu’en 2012 (env. 440’000 personnes). La Commission explique cette évolution par l’amélioration des contrôles aux frontières extérieures et par la crise en Europe, accompagnée de meilleures conditions économiques dans certains Etats d’origine;
  • Le pourcentage de renvois effectivement réalisés sur le total des décisions de renvois prises par les Etats européens est très bas (env. 36%). La Commission explique ce faible taux par le manque de coopération des pays tiers (en particulier pour ce qui concerne la remise de documents par les ambassades) et des citoyens étrangers (qui essaient de cacher leur identité ou de fuir).

La communication analyse ensuite le cadre juridique en matière de renvois: outre la Directive retours, la commission cite:

  • le Règlement VIS (système d’information sur les visas), qui a démarré récemment et dont les premières données parlent d’une contribution significative à l’identification des migrants en situation irrégulière, notamment car il est possible d’obtenir un échange de données récoltées par les autorités de pays tiers; en outre, le VIS, et les données qui y sont contenues, sont listés dans les récents accords de réadmission signés par l’UE avec les pays tiers et comptent comme preuves de la nationalité du migrant irrégulier;
  • Le SIS (système d’information Schengen), défini par la Commission comme un instrument efficace pour la mise en réseau des interdictions d’accès au territoire Schengen (env. 700’000 interdictions ont été insérées dans le SIS entre 2008 et 2013), mais pas suffisant pour éliminer tous les risques de nouvelle entrée de personnes précédemment expulsées.

Les fonds

Entre 2008 et 2013, 674 mio. d’euro ont été assignés par l’UE aux Etats membres à travers le Fonds pour le retour (qui, à partir de 2014, fait partie du Fonds «Asile, migration et intégration»). La Commission a en outre, à l’intérieur de la politique de coopération au développement, financé, à partir de 2005 et sur le territoire de pays tiers, plus de 40 projets de capacity building en matière d’assistance à l’intégration des personnes renvoyées.

Autres données fournies par la Commission:

  • retours volontaires: ces dernières années, 148’000 ont été assistés dans des procédures de retours volontaires. Les retours volontaires constituent 44% des renvois totaux;
  • sur le rôle de Frontex dans la coordiation des Opérations de retour conjointes: entre 2006 et 2013 il y a eu 209 opérations de ce types, coordonnées par Frontex. Il y a eu 10’855 personnes renvoyées à travers des vols conjoints. Environ la moité des opérations conjointes ont été surveillées par des “observateurs externes” (la communication les définit comme étant “an independent outside observer who frequently represents an NGO or another independent monitoring body entrusted by a Member State with forced return monitoring tasks under Article 8(6) of the Directive”) et aucun cas de violation des droits fondamentaux n’a été dénoncé. On signale aussi la nomination, en 2012, d’un fonctionnaire de Frontex pour les Droits fondamentaux, qui a la tâche de vérifier le respect des droits humains fondamentaux pendant les renvois, mais aucune donnée ou analyse n’a été fournie sur les modalités avec lesquelles cette tâche est accomplie.

 Partie III – Développements futurs

Dans cette partie, la Commission analyse, sans trop entrer dans les détails, les actions prioritaires de la politique européenne en matière de renvois. Après avoir rappelé que la politique des renvois toute seule ne peut pas garantir une gestion efficace de l’immigration irrégulière, elle insiste sur l’importance d’inclure une Approche globale en matière de migration et mobilité (GAMM). La communication liste les priorités des prochaines années:

  • Une application efficace et correcte de la Directive retours;
  • La promotion de pratiques cohérentes et compatibles avec les droits fondamentaux. La Commission publiera d’ici une année un Manuel en matière de renvois et recueillera les best practices afin de résoudre le problème de personnes qui restent longtemps en situation irrégulière sans que les Etats réussissent à les renvoyer;
  • Améliorer le dialogue et la coopération avec les Etats tiers;
  • Améliorer la coopération opérative entre Etats membres en matière de renvois;
  • Elargir le rôle de Frontex dans ce domaine.

 Partie IV – L’impact de la Directive retours

A l’exclusion du Royaume-Uni et de l’Irlande, la directive s’applique à toute l’Union européenne et aux pays associés à Schengen (Norvège, Islande, Suisse et Liechtenstein). Parmi tous les pays liés à la directive, seulement l’Islande n’a pas encore notifié la transposition dans sa propre législation (le délai était prévu pour le 24 décembre 2014).

La Commission entre par la suite dans le détail de l’application de la directive en examinant différents points, présentés ci-dessous:

La détention d’étrangers à des fins d’expulsion:

La Commission rappelle que la Directive retours prévoit que la détention administrative doit être la plus brève possible et ne doit être utilisée que si une procédure de renvoi est en cours. De plus, la détention est possible uniquement si il y a un risque de fuite ou si la personne intéressée évite ou entrave la préparation au renvoi. La détention doit être réévaluée à intervalles réguliers, elle doit cesser quand il n’existe plus de perspectives raisonnable pour le renvoi (cas Kadzoev, C-357/09) et doit durer au maximum 6 mois, prolongeables à 18 mois en cas exceptionnels.

Le fait qu’un étranger détenu en vue d’une expulsion présente au même temps une demande de protection internationale ne comporte pas automatiquement l’obligation de le relâcher, bien que la Directive retours ne s’applique pas aux requérants d’asile (cas Arslan, C-534/11).

La Directive prévoit que les étrangers ne peuvent être, par principe, retenus dans des prisons ordinaires et que les autorités ne peuvent recourir à la rétention de mineurs et des familles avec mineurs que si il n’y a pas pas d’autres solutions.

Concernant les conditions de rétention, même si la directive n’entre pas dans les détails, dans le préambule on peut lire que les personnes détenues doivent être traitées de manière humaine et digne. Les conditions de la détention ne peuvent pas violer l’art. 4 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, qui interdit des traitements inhumains et dégradants.

La Directive prévoit une série d’autres droits et garanties pour les personnes détenues, comme le droit de contacter des représentants légaux, la famille et les autorités consulaires et la possibilité pour les organisations internationales et non gouvernementales d’accéder aux centres après avoir demandé et reçu une autorisation.

Quelques points intéressants qui émergent de l’évaluation de la Commission:

  • Durée de la détention: 12 Etats membres ont réduit la période maximale de détention à 18 mois après avoir reçu la directive (9 d’entre eux ne prévoyaient aucune limite), tandis que 8 autres Etats ont augmenté la période de détention jusqu’à un maximum de 18 mois. 5 Etats n’ont pas changé la durée de détention, tandis que 3 autres ont introduit la détention administrative alors qu’elle n’existait pas;
  • Motifs de la détention: La Commission met en avant le fait que le “risque de fuite” est la raison la plus utilisée par les Etats pour recourir à la détention administrative et que l’absence de documents ou l’utilisation de fausse identité sont les principales critères à partir desquels ce risque est évalué;
  • Evalusation de la décision de détention: il y a beaucoup de différences: si dans certains Etats des contrôles sont effectués (par exemple, toutes les semaines), dans d’autres il y a des évaluations uniquement à la fin de la période initiale de 6 mois;
  • Alternatives à la détention: les alternatives existent dans de nombreux Etats membres (surtout sous forme d’obligation de se présenter périodiquement devant les autorités ou de demeurer dans des structures indiquées par les autorités) mais dans la pratique elles sont très peu utilisées par les Etats.
  • Conditions de détention: très peu est dit concernant les conditions de détention, si ce n’est que la Commission surveillera la situation de près et évaluera les structures utilisées par les Etats pour la détention. La communication informe que, dans certains Etats, la Commission a fait des pas pour ouvrir des procédures d’infraction pour des cas de détention en conditions inhumaines. La moitié des Etats membres gardent les migrants dans des prisons ordinaires et 9 Etats membres violent l’obligation de séparer les étrangers des détenus ordinaires.
  • Possibilité de contacter des représentants légaux et autres institutions: Différents problèmes ont été rencontrés par rapport à ce point.
  • Détention de mineurs seulement si il n’y a pas d’alternatives: 17 Etats détiennent des mineurs non accompagnés et 19 Etats détiennent des familles avec mineurs.

Retours volontaires et surveillance des renvois forcés

Concernant les retours volontaires, la Commission souligne que, suite à l’entrée en vigueur de la Directive retours, tous les Etats prévoient maintenant une période (de 7 à 30 jours) dans laquelle on laisse la possibilité au migrant de rentrer volontairement. Presque tous les Etats prévoient cette concession de façon automatique, dans certains il faut la demander.

Un nombre considérable d’Etats membres ont instauré des mécanismes de surveillance des renvois forcés, en les confiant à des associations non gouvernementales, parfois à des entités para-gouvernementales. La Commission n’examine pas l’impact de ces surveillances, en se limitant à affirmer qu’elles joueront un rôle important dans le contrôle des opérations de renvoi.

Garanties

Concernant les droits de caractère “procédurales”, on remarque une adaptation des législations internes à la Directive, mais des différences dans la pratique.

Par rapport à l’obligation de fournir un remède effectif contre les décisions de renvoi, la Commission conclut que, alors que tous les Etats prévoient une possibilité de recours, dans la pratique certains facteurs peuvent compromettre sérieusement l’accès à un tel recours (par exemple le manque d’informations ou la difficulté à obtenir une aide légale). La majorité des Etats ne prévoit pas qu’un recours contre la détention puisse suspendre de manière automatique le renvoi.

Criminalisation de l’immigration irrégulière

La Commission met en avant le fait que la réglementation de l’UE n’empêche pas les Etats de considérer que l’accès ou le séjour irrégulier dans un Etat constitue un crime. Toutefois, différents jugements de la Cour de justice de l’Union européenne ont conclu au fait que la détention de migrants comme sanction pénale n’est pas compatible avec la Directive retours car elle retarderait l’exécution de l’ordre d’expulsion.

Concernant les dispositions relatives à l’interdiction d’une deuxième entrée sur le territoire, la Commission relève qu’il y a une convergence de tous les pays européens qui posent la limite  maximale à 5 ans, avec 6 pays qui ont augmenté le nombre d’interdictions et 8 qui ont réduit la limite maximale de l’interdiction.

Conclusion (partie V)

La Commission se montre très positive. La constitution d’une politique européenne en matière de retours et, en particulier, l’adoption de la Directive retours a positivement influencé la législation et les pratiques des Etats membres, notamment pour ce qui concerne les retours volontaires. On a assisté à une harmonisation (et, la Commission ajoute, une réduction générale) des temps maximaux de détention et il y a eu un plus grand recours à des formes alternatives à la détention (même si la Commission ajoute que les alternatives sont très peu utilisées).

D’un point de vue de l’efficacité, oui, mieux, de l’inefficacité, des retours, la Commission blâme les obstacles de nature pratique, comme la difficulté dans l’obtention de documents de la part de pays tiers.

Comme dans d’autres occasions, la Commission ne mentionne pas des aspects critiques ou délicats, comme par exemple les conditions de détention, les modalités d’exécution des renvois forcés  de la part de chaque Etat, ou la problématique de la détention des mineurs, en promettant uniquement de surveiller de près toutes les questions qui pourraient être problématiques, en vue de possibles procédures d’infraction contre des Etats défaillants.

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