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Statistiques

Besoin de protection


Évolution du taux de protection

Le besoin de protection est reconnu par l’octroi de l’asile (permis B-réfugiés) ou par l’octroi d’une admission provisoire (permis F) (Glossaire).

Évaluer le besoin de protection +

Les calculs du SEM

Le SEM présente un taux de reconnaissance correspondant à la proportion d’octrois de l’asile par rapport au nombre total de décisions sur les « cas traités ». Sont inclues dans ce total non seulement les rejets sans admission provisoire, mais également les rejets avec admission provisoire et les décisions de non-entrée en matière.

Depuis janvier 2016, le Secrétariat d’État aux migrations a modifié la présentation de ses tableaux statistiques, en introduisant un nouveau taux: le taux de protection. Celui-ci est calculé “à partir du nombre de cas d’octrois de l’asile (statut de réfugiés) additionnés des admissions provisoires lors de la décision de première instance, sur le total des décisions (octrois de l’asile, rejets et NEM), sans les radiations”.

Les autorités helvétiques continuent d’intégrer les décisions de non-entrée en matière dans les décisions négatives alors que ces demandes sont écartées sans examen des motifs d’asile, donc du besoin de protection. Or, la grande majorité des NEM sont prononcées au motif qu’un État « sûr » a été traversé avant l’entrée en Suisse. Cela signifie que les motifs de fuite doivent être examinés par cet État tiers ou l’ont déjà été, non que la demande est injustifiée. C’est le cas des pays membre de l’accord de Dublin.

Les calculs de Vivre Ensemble

Vivre Ensemble a toujours considéré les admissions provisoires comme une reconnaissance de facto des dangers encours par les demandeurs d’asile, autrement dit, du besoin de protection internationale.

Nous estimons par ailleurs trompeur d’intégrer les décisions de non-entrée en matière dans le calcul, puisque ces décisions ne portent pas sur les motifs d’asile. Nous écartons donc les NEM du calcul du taux de protection.

Le taux de reconnaissance du besoin de protection tel que calculé par Vivre Ensemble inclut donc les admissions provisoires dans le taux du besoin de protection, mais exclut les décisions NEM du calcul.

Ci-dessous un graphique montrant les différences de reconnaissance du besoin de protection selon l’interprétation que font des mêmes chiffres le SEM et Vivre Ensemble à travers le temps. Cette illustration montre que le changement de calcul a un impact considérable sur la façon dont on peut percevoir et appréhender les personnes venues demander une protection à la Suisse, voire la légitimité de leur demande d’asile.

L'exclusion des décisions de non-entrée en matière du calcul du taux de protection fait croitre le taux de protection de manière importante à partir de 2008 avec l'entrée en vigueur de l'accord Dublin. En 2020, le taux de reconnaissance du SEM -qui inclut les NEM (sur lesquelles aucun examen sur les motifs d'asile n'a été mené) et qui exclut les admission provisoires) s'élève à 33,3%. En comptabilisant les admissions provisoires (qui reconnait que la vie des personnes serait mise en danger dans leur pays d'origine en cas de renvoi), le taux de protection atteint 61,8%.  Enfin, si nous ne prenons en compte que les décisions "sur le fond", à savoir pour lesquelles les motifs de fuite ont fait l'objet d'un examen, le taux de protection s'élève à 73,5%. Nous observons donc que ¾ des décisions aboutissent à une protection.

Le cas de l’admission provisoire

Techniquement et juridiquement, l’admission provisoire est prononcée suite à un rejet de l’asile et une décision de renvoi, lorsque des motifs juridiques s’opposent à l’exécution de ce renvoi. Dans les faits, il s'agit majoritairement d'une interdiction faite à la Suisse de renvoyer les personnes vers un pays où leur vie serait mise en danger (art. 83 Loi sur les étrangers). Cela concerne notamment de nombreuses personnes fuyant les conflits. Mais les droits liés à ce statut sont plus fragiles. Sa dénomination "provisoire" est trompeuse, puisque de nombreuses personnes restent durablement en Suisse.

Admission "provisoire", vraiment?

31%
est la part des personnes titulaires d’une admission provisoire depuis plus de 7 ans (en 2020)

Jusqu'en 2016, les admissions provisoires étaient exclusivement comptées et présentées par les autorités de l'asile comme des décisions négatives. Elles entrent encore actuellement dans les statistiques du SEM sous la rubrique « rejets avec admission provisoire ». Depuis 2016, un "taux de protection" incluant les octrois de l'asile et les admissions provisoires a été ajouté à la statistique officielle.

Quand le besoin de protection est reconnu…

Le graphique ci-dessous permet une visualisation de l’évolution historique de la répartition entre l'octroi de l'asile, qui ouvre des droits durables et une protection stable, et l'admission dite provisoire, plus limitée dans l'accès à de nombreux droits. Elle montre que la répartition peut varier selon les définitions légales en vigueur, mais également le contexte géopolitique global. 

En 2020, parmi les personnes qui ont reçu une forme de protection en Suisse, 54% ont obtenu l’asile et 46% une admission provisoire. Ceci était sensiblement différent en 1999 : une petite minorité (18%) avait obtenu le statut de réfugié. A l’inverse en 2011, il y avait eu davantage d’octroi du statut de réfugié (65%) que d’admission provisoire (35%).

Reconnaissance du besoin de protection : par nationalité

Les 10 premières nationalités

Les fluctuations importantes de demandes d’asile en Suisse sont souvent liées à des guerres et des conflits. La Convention de Genève de 1951 s’applique également dans ces cas puisque les situations de guerre ou de violence généralisée débouchent souvent sur des persécutions. Le HCR considère de ce fait comme réfugiées les personnes empêchées de retourner dans leur pays en raison de la guerre ou de situations de violence généralisée.

Or, cette acception du terme « réfugié » n’est pas forcément reconnue en Suisse et dans les autres pays européens. La législation européenne prévoit une «protection subsidiaire» pour les personnes n’étant pas éligibles au statut de réfugié mais risquant des atteintes graves à leur. La loi suisse ne prévoit qu’une «admission provisoire» pour inexigibilité du renvoi, lorsque celui-ci mettrait « l’étranger concrètement en danger par exemple en cas de guerre, de guerre civile, de violence généralisée ». (Extrait de Qu’en est-il des personnes fuyant les guerres et les conflits ?)

Ce fut par exemple le cas pour les Syrien·nes. Alors que  le HCR préconise aux États de leur accorder le statut de réfugiés selon la Convention de Genève, en Suisse 56% des décisions positives sont des admissions provisoires.

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La répartition de la part d’octroi du statut de réfugié par rapport à l’admission provisoire varie d'un pays d'origine à un autre. Ces variations peuvent être expliquées par la définition très restreinte du statut de réfugié dans la LAsi. Le graphique ci-dessous illustre le type de protection accordé pour les dix nationalités principales parmi les cas traités.

Une perspective européenne

Quelles sont les chances d'obtenir une protection en Suisse, en Espagne ou en Allemagne ? A travers différents illustrations cartographiques, Philippe Rekacewicz visualise les disparités du taux de protection dans les pays européens et nous montre que l’examen du “besoin de protection” est tributaire d’enjeux politiques, culturels, historiques ou sociaux. La variation du taux de protection peut donc signifier que les motifs d'asile ne sont pas considérés de la même manière d'un État européen à un autre, et pas toujours selon une analyse objective de leurs raisons de fuites. 

Carte: Philippe Rekacewicz, 2020. visiocarto.net

En 2019 et 2020, la Suisse montre  un des taux de protection le plus élevé en Europe et se positionne à l'opposé des pratiques en termes de protection de la Tchéquie (10.9%), la Pologne (18.5%) et la Croatie (13.6%).

Les écarts statistiques entre la Suisse et l'UE

Des difficultés de représentation statistiques découlent de statuts différents entre l’UE et la Suisse: les chiffres doivent être interprétés avec précautions en raison des difficultés de faire coïncider les réalités législatives nationales avec les normes et définitions européennes, en particulier avec les pays non-membre de l’UE comme la Suisse. 

Quelques définitions: la protection subsidiaire européenne, l'admission provisoire et le calcul du taux de protection +

La protection subsidiaire
La législation européenne prévoit une protection subsidiaire (art. 15 de la directive Qualification) aux personnes n’étant pas éligibles au statut de réfugié, mais pouvant risquer des atteintes graves à leur intégrité si elles retournent dans leur pays d’origine. Ces «atteintes graves» sont le risque de peine de mort, risque de torture ou traitement inhumain et dégradant ou encore le risque lié à la guerre ou à une situation de violence généralisée. Les protections offertes pour «raisons humanitaires» relèvent de la législation des États et sont essentiellement liées à des situations de vulnérabilité (notamment âge et santé).
L'admission provisoire
En Suisse, une admission provisoire peut être prononcée suite à un rejet de l’asile et une décision de renvoi, lorsque des motifs juridiques s’opposent à l’exécution de ce renvoi. Trois types d’obstacles au renvoi sont réglementés dans la Loi sur les étrangers et l’intégration (LEI): Définition du Manuel asile et retour du SEM : L’exécution du renvoi d’un étranger dans son pays d’origine, de provenance ou dans un État tiers est considérée comme illicite lorsqu’elle est contraire aux obligations internationales de la Suisse (obstacle relevant du droit international public) (art. 83 al.3). L’exécution est inexigible lorsqu’il y a une mise en danger concrète de l’étranger, en raison d’une situation de guerre, de guerre civile, de violence généralisée ou d’une situation d’urgence médicale, dans son pays d’origine ou de provenance (obstacle pour motif humanitaire) (art. 83 al.4), Enfin, l’exécution du renvoi est impossiblelorsque l’étranger ne peut pas se rendre ou être conduit dans son pays d’origine ou de provenance ou dans un pays tiers (obstacle technique). (art.83 al.2)
Le calcul du taux de protection européen
Le taux de protection comprend les décisions définitives (entrées en vigueur) d’octroi du statut de réfugiés, d’une protection subsidiaire telle que définie par le droit européen ou d’un statut humanitaire (ces deux dernières catégories recouvrent dans leur définition l’équivalent de l’admission provisoire en Suisse). A noter que sont exclues du calcul du taux de protection les décisions aboutissant à un transfert vers un État relevant du règlement “Dublin”, ce dernier étant amené à examiner et se prononcer sur les motifs d’asile.

Une analyse comparative doit donc rendre compte de ces différences qui peuvent considérablement déformer la réalité. Les chiffres publiés sur Eurostat pour la Suisse posent un réel problème en termes comparatifs avec les données publiées par le SEM. Année après année, le nombre total de décisions est différent, et dans des proportions significatives. Ces différences peuvent en partie être expliquées par le fait que: 

  • La non-prise en compte des décisions Dublin dans les décisions négatives depuis 2014 par Eurostat, estimant qu'il s'agit d'un transfert de responsabilité à un autre État qui devra alors examiner le besoin de protection (voir la note 6, p. 6, 20.03.2015 dans le communiqué d'Eurostat “Le nombre de demandes d’asile dans l’UE a bondi en 2014 à plus de 625’000 personnes“)
  • Eurostat exige des décisions «entrées en force en 1ère et 2ème instance, alors que la Suisse comptabilise les décisions de première instance qui peuvent ensuite être contestées auprès du Tribunal administratif fédéral (TAF).Cela n’est pas sans conséquence comptable. En effet, une décision négative ayant fait l’objet d’un recours, cassée et renvoyée au SEM pour nouvelle décision par le TAF est comptabilisée une deuxième (oire une troisième) fois en première instance, que l’issue soit, positive ou négative. 

Dans ses statistiques 2020, le SEM indique 16’240 cas traités dont 10’039 décisions positives (y.c. les admissions provisoires), 3’626 décisions négatives et 2’575 décisions de non-entrée en matière. Les chiffres fournis par le SEM à Eurostat pour la même année renvoient une image différente : 11’285 décisions prises dont 1’100 rejets (décisions négatives), 5’260 personnes admises selon le statut de la convention de Genève (statut de réfugié), 3’945 personnes admises selon le statut humanitaire et 985 selon un statut de protection subsidiaire. En conséquence selon les données d'Eurostat, la Suisse connaît un taux de protection de 90,3 % en 2020 – un chiffre largement supérieur à ce que postule le SEM (61.8 %) et également supérieur au taux de protection proposé par Vivre Ensemble (73.5%) qui exclut -tout comme Eurostat- les décisions de non-entrée en matière des cas traités.

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Evolution de la pratique de protection en Europe 

Nous avons pu montrer que pour une personne en quête de protection, le fait de voir sa demande examinée par un pays ou un autre n’aura pas la même conséquence. Une analyse historique depuis 2011 nous montre également que le taux de protection ne varie pas uniquement d'un pays à l'autre mais également d'une année à l'autre au sein du même pays. 

En 2020, la Suisse se trouve en tête avec un taux de protection de plus que 90%. La situation était complètement différente en 2016, où la Suisse se trouvait avec un taux de moins de 60 % en dessous de la moyenne européenne (60,8%). Le graphique ci-dessous montre comment à travers les années, la situation en terme de protection garantie peut varier à l’intérieur d'un pays même. 

Si nous regardons uniquement les pays voisins de la Suisse – l'Allemagne, l'Italie, la France et l'Autriche – nous retrouvent les fluctuations assez importantes entre les années. 

Nous voyons donc que la Suisse semble se démarquer par une augmentation du taux de protection ces dernières années – à l’inverse de l'Italie qui connaît une baisse du taux de protection depuis 2012. Les autres pays enregistrent également des variations mais restent dans un intervalle assez constant.

En conclusion…

L'analyse comparative européenne nous montre que le taux d’attribution d'une protection par chaque pays connaît des fluctuations importantes. Elles peuvent être expliquées par des contextes politiques internes, une sensibilité à l’égard des demandes émanant de certaines nationalités, en lien à un passé colonial ou une migration de travail, la conjoncture économique, etc. Ces analyses doivent de plus être interprétées avec précaution : si les États membres de l’Union européenne sont liés par la directive «Qualification» définissant le statut de réfugié et de la protection subsidiaire, les États restent souverains dans la procédure de détermination du statut. La Suisse, pays non-membres, a ses propres catégories administratives et ventile les informations à Eurostat selon ses propres grilles d’analyse.