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Admissions provisoires: majoritairement pour raison médicale?

En ligne depuis le 23 juillet 2015 et publié dans - modifié le 13 août 2017

Dans l’article publié par la Neue Zürcher Zeitung sur les statistiques Eurostat 2014 repris par les médias romands, une information, très vite exploitée politiquement, a attiré notre attention.

Parmi les personnes ayant obtenu une admission provisoire, 2700 «provenaient de pays en proie à la guerre civile ou connus pour leurs sévères atteintes aux droits de l’homme. Et 6700 avaient des problèmes de santé ou d’âge qui auraient empêché leur renvoi», expliquait Le Temps (18.05.15). Les journalistes ont déduit ces chiffres du tableau Eurostat (Fig. 1), qui divise les taux de protection en trois colonnes: le statut de réfugié, la protection subsidiaire et les «raisons humanitaires». Par «raison humanitaire», Eurostat précise qu’il «s’agit par exemple des personnes qui ne peuvent être éloignées pour des raisons de santé et des mineurs non accompagnés».

VE153_admission provisoire protection subsidiaire

Mais cette répartition (2665/6730) entre les admissions provisoires obtenues pour raisons humanitaires et celles considérées comme équivalentes à la protection subsidiaire au sens du droit européen est peu vraisemblable. Elle contredit un rapport publié il y a un an par le Conseil fédéral soulignant à la fois le caractère marginal des admissions provisoires obtenues uniquement pour motifs médicaux et la prépondérance de celles liées à une inexigibilité de l’exécution du renvoi due à une situation de conflit ou de violence généralisée. Interrogé sur cette différence entre statistiques européennes et suisses, le Secrétariat d’Etat aux migrations (SEM) l’explique pour l’heure par des différences de «présentation» et de «normes».

Cela, on le savait. La protection subsidiaire au sens européen du terme ne se superpose pas totalement à la définition de l’admission provisoire en Suisse (voir définition ci-dessous). Le droit européen place en effet les situations de violence généralisée, telle que celles prévalant actuellement en Syrie, au rang des atteintes graves entraînant une obligation de protection, au même titre que le risque de torture ou de mort. Le droit suisse relègue quant à lui ces situations au rang de motifs de protection humanitaire débouchant sur des admissions provisoires prononcées pour «inexigibilité» de l’exécution du renvoi vers le pays d’origine. Au même titre que l’âge ou les problèmes médicaux. C’est de cette différence que découlent les divergences statistiques précitées.

Les statistiques suisses ne permettent pas de distinguer formellement les motifs d’inexigibilité retenus pour octroyer une admission provisoire. Une partie de ces admissions provisoires recoupent donc la protection subsidiaire octroyée en Europe, sans que les statistiques européennes ne les reportent sous cette rubrique dans leurs tableaux. Le SEM distingue en revanche, pour ses statistiques internes, celles octroyées pour des raisons purement médicales. Et comme le relève le rapport du Conseil fédéral (1) portant sur les années 2009 à 2013, ces cas sont minoritaires (entre 4% et 7%). Le même rapport estime que dans la majorité des cas, l’admission provisoire est prononcée en raison d’une situation de guerre dans le pays d’origine, comme en Afghanistan, en Somalie ou encore en Syrie.

Une réalité déformée

Nous n’avons pu démêler qui, du SEM ou d’Eurostat, a choisi la distribution des «rôles». Mais il est fort probable que seules les admissions provisoires pour illicéité du renvoi aient été comptées comme «protections subsidiaires», tant les chiffres du SEM et d’Eurostat sont similaires (voir tableau 2). Une façon sans doute simple de régler l’enchevêtrement des normes suisses et européennes, mais qui induit une interprétation erronée de la réalité.

Sophie Malka
Avec la collaboration de Cristina Del Biaggio et Marie-Claire Kunz


Notes:

(1) Rapport du Conseil fédéral en réponse au postulat du groupe libéral-radical du 24 septembre 2013, Asile. Statistique des autorisations de séjour pour cas de rigueur, 30 juin 2014.

(2) Les implications juridiques de ces différences de définition et de protection sont détaillées dans l’article Législation | Dublin 3, entre progrès et incertitudes, publié dans Vivre Ensemble n° 146, février 2014.

Définitions

La protection subsidiaire

La législation européenne prévoit une protection subsidiaire (art. 15 de la directive Qualification) aux personnes n’étant pas éligibles au statut de réfugié, mais pouvant risquer des atteintes graves à leur intégrité. Ces «atteintes graves» sont le risque de peine de mort, risque de torture ou traitement inhumain et dégradant ou encore le risque lié à la guerre ou à une situation de violence généralisée. Les protections offertes pour «raisons humanitaires» relèvent de la législation des Etats et sont essentiellement liées à des situations de vulnérabilité (notamment âge et santé).

Les admissions provisoires

En Suisse, une admission provisoire est prononcée suite à un rejet de l’asile et une décision de renvoi, lorsque des motifs juridiques s’opposent à l’exécution de ce renvoi.

Trois types d’obstacles au renvoi sont réglementés dans la Loi sur les étrangers:

  • L’impossibilité du renvoi (art.83 al.2) est avant tout liée à des questions techniques, et représente une portion congrue de ces admissions provisoires.
  • L’illicéité du renvoi (art. 83 al.3) concerne des personnes dont la qualité de réfugié est reconnue mais dont l’asile est refusé pour «motifs postérieurs à la fuite». Cela concerne en particulier les Erythréens et les Tibétains: «Le simple fait de quitter la République populaire de Chine pour les Tibétains ou l’Erythrée pour les ressortissants érythréens entraîne une mise en danger des personnes concernées qui justifie la reconnaissance du statut de réfugié», explique le Conseil fédéral dans son rapport. Ces personnes reçoivent alors une admission provisoire pour réfugiés (admission provisoire – réfugiés).
  • Tout se complique avec l’inexigibilité du renvoi (art. 83 al.4), définie par la Suisse comme un obstacle «humanitaire» à l’exécution du renvoi. Soit parce qu’il «met l’étranger concrètement en danger, par exemple en cas de guerre, de guerre civile, de violence généralisée». Soit en raison de la vulnérabilité des personnes (âge, maladie, absence de réseau familial, etc.).

 

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