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GISTI | Une guerre européenne contre l’asile

En ligne depuis le 12 octobre 2015 - modifié le 4 janvier 2016

New York, le 11 mai 2015, réunion du Conseil de sécurité des Nations unies en vue de l’approbation d’un plan européen d’intervention militaire contre les passeurs de Libye [1]; Bruxelles, le 13 mai 2015, l’Union européenne rend public un «agenda européen en matière de migration» [2]; et puis, à l’échelon français, une réforme de la réglementation relative à l’asile en cours de discussion devant le Parlement. Jamais peut-être la question de la protection des personnes persécutées n’avait occupé autant de scènes politiques à la fois.

Article de Jean-Pierre Alaux, extrait de la revue Plein droit n° 105, juin 2015 et publié sur le site du GISTI. Cliquez ici pour lire l’article sur le site du GISTI.

À New York, l’Union européenne veut que le Conseil de sécurité de l’ONU donne le feu vert à ses prochaines opérations militaires contre les passeurs opérant depuis la Libye. Pour le convaincre, sa Haute Représentante pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, Federica Mogherini, doit démontrer que leurs trafics mettent à mal la paix internationale. Il faudra, au Conseil, se contenter de l’affirmation sommaire selon laquelle «les réseaux de migrants [et non de passeurs] ont des liens avec les activités terroristes, qu’ils financent dans certains cas, exacerbant ainsi l’instabilité dans une région […] déjà assez instable [le Proche-Orient et l’Afrique du Nord]». Et puis, pour conférer un peu de légitimité à sa demande, il revient à Mme Mogherini de présenter l’Union européenne comme irréprochable en matière de respect de ses obligations internationales. Sa longue contemplation des naufrages en Méditerranée comme sa réticence à accueillir en nombre conséquent des victimes de crises majeures, à commencer par celles de Syrie et d’Irak, ne lui facilitent pas la tâche. Qu’à cela ne tienne. Faute de pouvoir se prévaloir d’un passé vertueux, Mme Mogherini demande au Conseil de sécurité de croire que l’Europe «est enfin prête à assumer ses responsabilités en sauvant des vies, en accueillant des réfugiés», reconnaissant que «cela n’a pas toujours été le cas».

Au secrétariat général de l’ONU, on éprouve manifestement quelques difficultés à comprendre la position européenne. Aux yeux de Peter Sutherland, représentant spécial du Secrétaire général pour les migrations internationales, «une stratégie efficace pour faire face à la crise, y compris dans le cadre d’un projet de résolution du Conseil de sécurité, commence […] par la nécessité immédiate de sauver des vies». Sous-entendu, la guerre aux passeurs est secondaire. Or, observe-t-il, «jusqu’à ce que 900 personnes trouvent la mort au cours d’un seul week-end, en avril dernier [3], la communauté internationale était largement absente de la Méditerranée. La responsabilité de sauver des vies a dû être assumée principalement par la marine italienne». Et de s’interroger sur les solutions qui, tout en évitant aux personnes migrantes de mettre leur vie en danger par des traversées périlleuses de la mer, couperaient l’herbe sous les pieds des passeurs. «Que faut-il faire?», s’interroge M. Sutherland. «La réinstallation des réfugiés et d’autres formes d’admission humanitaire constituent les moyens les plus sûrs et les plus organisés dont nous disposions pour fournir une protection. Ce sont des outils sous-utilisés. […] Seule la moitié des 28 États membres de l’UE sont des pays de réinstallation.» Et de poursuivre: «Nous devons offrir d’autres options aux demandeurs d’asile: des visas humanitaires, le statut de protection temporaire et des visas à court terme. […] Nous pourrions offrir des visas de travail, des visas saisonniers et des visas de migration circulaire. Le regroupement familial est un autre droit très important qui doit être activement promu. Nous avons à peine déployé ces outils qui permettent de sauver des vies. Nous devons mettre en place des moyens sûrs pour permettre aux demandeurs d’asile de recourir à ces voies légales.»

En toute logique, l’approbation par le Conseil de sécurité du plan de l’Union européenne devrait avoir pour condition une révision complète de la politique migratoire des Vingt-Huit puisqu’il a été acté que la fermeture des frontières de l’UE est responsable de la noyade de milliers de personnes en Méditerranée dans la mesure où elle les a livrées à des passeurs, lesquels les ont souvent exposées à la mort pour tirer le meilleur profit du marché ainsi créé. D’où les engagements, le 11 mai à New York, de la Haute Représentante de l’UE: «Dans deux jours, […] la Commission européenne présentera un nouveau programme européen en matière de migration, qui proposera tant des solutions aux problèmes immédiats que des moyens de mieux gérer les migrations sous tous leurs aspects à plus long terme […]. Nous proposerons […] de renforcer les possibilités d’entrer légalement en Europe». Dont acte.

De fait, deux jours plus tard, à Bruxelles, la Commission a présenté son «agenda européen en matière de migration». Pure opération de séduction du Conseil de sécurité ou bien réforme en profondeur, c’est-à-dire large ouverture des frontières aux victimes de crises majeures, comme en Afghanistan, en Érythrée, en Irak, au Soudan ou en Syrie?

Force est de constater que, pour l’essentiel, l’Europe va continuer à maintenir ses frontières à peu près fermées, et à entretenir ainsi les conditions qui font la prospérité des passeurs. Que contient, en effet, de «révolutionnaire» l’«agenda européen en matière de migration» annoncé en fanfare par la Commission? En matière d’ouverture des frontières aux personnes présumées persécutées, deux pauvres petites mesurettes présentées comme les indices d’un changement radical: l’acceptation par l’Europe de la réinstallation de 20’000 personnes déjà réfugiées au Proche-Orient et leur ventilation dans ses pays membres sur la base d’une clef de répartition fondée sur le niveau de vie de ces pays et leur effort respectif en matière d’asile. Et puis, à l’aide de la même clef, un «mécanisme temporaire de répartition» permis par l’article 78, paragraphe 3, du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) [4] pour «aider les États membres confrontés à un afflux soudain de migrants». Les Vingt-Huit se répartiraient les personnes migrantes qui, malgré les opérations militaires contre les passeurs, réussiraient dans l’avenir à franchir clandestinement les frontières européennes. Autant dire peu de monde si la guerre aux trafiquants de l’Union européenne porte les fruits qu’elle en attend.

Même promesse en trompe-l’œil dans le domaine humanitaire. L’Union européenne assure sa détermination à tripler son financement des secours en mer. Mais secourir qui si les passeurs sont effectivement neutralisés par les coups de ses armées? Tout le «génie» de l’agenda tient au fait que ses mesures positives n’interviendront qu’après les interventions militaires, c’est-à-dire dans un contexte de pression migratoire que la Commission espère réduire par l’anéantissement du principal véhicule des personnes en mouvement.

Interdire les mouvements migratoires spontanés

Car, au fond, l’Union européenne cherche à interdire aussi complètement que possible les mouvements spontanés des personnes migrantes vers son territoire, qu’elles fuient des persécutions ou la misère, par une politique impériale de la canonnière sans précédent, si possible avec l’aval de l’ONU, en Libye pour commencer. Rien ne dit qu’il ne s’agit pas là d’une expérimentation appelée à servir de modèle à d’autres interventions belliqueuses partout où des mouvements migratoires d’ampleur se feront jour sous l’effet de turbulences diverses: crises meurtrières, situations d’arbitraire et de violences, drames sanitaires, catastrophes «naturelles» ou dégradations climatiques [5].

Derrière cette posture aussi agressive que dominatrice, il y a la hantise de la liberté de circulation liée à l’exercice du droit d’asile. «Aucun des États contractants n’expulsera ou ne refoulera, de quelque manière que ce soit, un réfugié sur les frontières des territoires où sa vie ou sa liberté serait menacée», prévoit, dans son article 33, la convention de Genève de 1951 sur les réfugiés. Cette interdiction désarme d’autant plus l’Europe sous la pression migratoire méditerranéenne qu’il est admis qu’une partie majeure des personnes arrivantes sont des réfugiées: «près de la moitié», selon le représentant spécial du Secrétaire général pour les migrations internationales [6]; «près de 80%», de l’aveu même du directeur adjoint de l’agence Frontex, Gil Arias-Fernandez [7].

Dans ces conditions, le droit international impose l’accueil inconditionnel de toutes et de tous avant de procéder à l’examen des motifs de leur exil, ce à quoi se refuse l’Union européenne. Aucune des autres mesures déclinées dans l’«agenda européen en matière de migration» n’apporte la moindre innovation dans la politique de l’Union. Elles servent surtout à conférer une apparence civilisée à un programme de déploiement brutal de la force militaire, en apparence contre des passeurs, mais en réalité à l’encontre de migrants et de migrantes dont la liberté de circulation est pourtant garantie par le droit international.

Si, au moins, cette Union européenne prenait une part équitable de la protection des personnes persécutées à l’échelle mondiale. Mais c’est loin d’être le cas. Il aura fallu plusieurs années d’insistance du Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) pour qu’elle accepte la réinstallation collective de 20’000 réfugié·e·s du Proche-Orient. Seulement 20’000 alors que, pour s’en tenir à deux pays, le nombre des personnes exilées de Syrie dépasse les 7 millions [8] et que celles d’Irak avoisinent les 2 millions [9], tandis que, dans le monde, il y avait, en 2013, 51,2 millions de personnes déplacées, dont 16,7 millions de réfugié·e·s, protégé·e·s à hauteur de 86% par des pays en développement [10]. Dans l’Union européenne (23% du produit intérieur brut mondial, selon le FMI), il n’existe curieusement aucune statistique relative au nombre de ses réfugié·e·s. Il faut donc se contenter des chiffres publiés par le HCR qui comptabilise à l’échelle continentale, Turquie comprise, 435’000 réfugié·e·s (2,6% des effectifs planétaires) [11]. Face à la réalité de ce déséquilibre mondial, même l’idée d’une répartition plus équitable, interne à l’UE, des nouvelles personnes migrantes arrivées sur le territoire des pays membres les plus exposés suscite l’opposition de certains. Grande-Bretagne, Hongrie, Pologne et France, qui n’expriment aucune réticence à la guerre aux passeurs, ne veulent à aucun prix de ce partage. Dans l’Hexagone, c’est le chef du gouvernement, Manuel Valls, qui, le premier, est monté au front «contre l’instauration de quotas de migrants [12]», bientôt suivi par le ministre de l’intérieur, Bernard Cazeneuve, et même, un peu tardivement, par le président de la République, François Hollande. On avait déjà enregistré l’hostilité du ministre de l’intérieur aux secours en mer de l’opération Mare Nostrum. S’exprimant le 3 septembre 2014 à propos de la situation à Calais, M. Cazeneuve avait prononcé cette phrase terrible: si «l’opération de sauvetage de la marine militaire italienne a permis le sauvetage de nombreux migrants en mer, [elle] a aussi eu pour conséquence de créer des points de fixation des migrants dans le nord de la France [13]». Autant dire que la disparition des personnes naufragées est avantageuse pour les pays de destination. Plutôt mortes que vives, en quelque sorte. Qu’importent les raisons de la plupart de ces nouvelles arrivées. L’étiquette de banals «migrants» les condamne à être perçus par l’opinion comme d’insupportables intrus mus par des motifs de confort.

Il était prévisible que la moindre idée de partage au sein de l’UE susciterait de fortes oppositions. Nul doute que la Commission le savait aussi, au point qu’il n’est pas absurde d’imaginer que l’idée d’accueil et de répartition de quelques milliers de personnes déjà réfugiées ou récemment arrivées ne vise qu’à séduire le Conseil de sécurité.

L’opposition de la France à toute minime ouverture des frontières européennes et à tout partage du faible supplément de demandes d’asile qu’elle pourrait entraîner n’étonnera personne. Elle est conforme à l’esprit de sa réforme de la réglementation relative à l’asile en cours d’examen devant le Parlement.

En France, une réforme pour dissuader

Qu’attendre d’un gouvernement aussi cynique? De fait, à la regarder superficiellement, on pourrait considérer que sa réforme concerne exclusivement la procédure du traitement des requêtes de celles et de ceux qui se trouvent déjà en France. Or, il n’en est rien. De son propre aveu, M. Cazeneuve entend «disposer des outils nécessaires pour dissuader des demandes d’asile qui ne relèvent pas d’un besoin de protection». Dissuader, autrement dit envoyer un message d’avertissement en amont du dépôt des requêtes, dans l’Hexagone certes, mais aussi bien au-delà, dans l’espoir d’un autre contrôle des frontières, celui-là psychologique, contre ce qu’il est convenu d’appeler l’«appel d’air». Il faut que, de façon plus répulsive encore, l’on sache urbi et orbi que la France est une terre hostile. Or, la demande d’asile, en augmentation dans tous les grands pays de l’UE en 2014, a diminué en France. Les 62’700 demandes de protection enregistrées cette année-là – 10% des requêtes formées dans l’Union – la placent au quatrième rang, derrière l’Allemagne (202’000), la Suède (81’000) et l’Italie (65’000) [14]. Pas de quoi donc pousser des cris d’orfraie.

Mais, outre une supposée pression quantitative insupportable, le gouvernement invoque aussi «le pourcentage de personnes déboutées […], 76% en 2013» et «la présence dans la demande d’asile de certaines nationalités connaissant des taux de rejets supérieurs à 90% [15]». S’il est, en effet, exact qu’en 2014, seulement 22% des personnes requérantes se sont vu octroyer une protection en France [16] (cumul des décisions de première et de deuxième instances), ce taux s’est élevé, la même année dans l’Union européenne, à 45% pour les seules décisions de première instance [17]. Un tel écart ne laisse aucun doute sur les responsables du grand nombre des personnes déboutées dans l’Hexagone: il est clair que ce sont les critères en vigueur qui induisent le taux d’élimination de 78%, et non la «médiocrité» de victimes qui, ailleurs dans l’Union, auraient, pour une bonne partie d’entre elles, bénéficié d’une protection.

Dans ces conditions, il est particulièrement indécent de tenter de légitimer la réforme en cours d’élaboration par l’affirmation du caractère abusif de la majorité des demandes. C’est pourtant sur cette base que s’articule la réforme [18]. S’il est vrai que la procédure française s’étale sur une durée excessive (deux ans et plus) qu’il ne serait pas absurde de raccourcir un peu, il ne faudrait pas confondre vitesse et précipitation. Or, le projet de loi tire parti de ce délai pour multiplier les procédures expéditives (il les appelle «accélérées» au lieu de «prioritaires» actuellement) [19]. Là est le cœur de la réforme: d’une part, éliminer après un examen superficiel le maximum des requêtes, voire les radier et, d’autre part, limiter leurs chances en appel, la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) statuant alors promptement (le délai sera fixé par voie réglementaire) à l’aide d’un juge unique au lieu d’une formation collégiale. «Ce n’est pas en martelant comme une évidence jamais étayée d’analyses éclairantes que la plupart des demandeurs d’asile sont de faux réfugiés, qu’on devrait en finir plus vite avec eux en accélérant l’instruction, et le rejet de leur demande, ainsi que leur éloignement, afin qu’ils ne s’incrustent pas, qu’on fait justice à un problème humainement douloureux, et techniquement complexe», tonne Jean-Michel Belorgey, conseiller d’État honoraire et président de section à la CNDA [20].

Mais, comme pour les autres réformes de l’asile qui ont précédé l’actuelle, les notions d’équité et de justice sont étrangères aux préoccupations du gouvernement français, obsédé par l’impératif unique de se débarrasser par tous les moyens des personnes persécutées ou risquant de l’être, avec le vieil espoir, jusque-là en grande partie déçu, que l’affichage de ses taux exceptionnels de rejet produira une perte rêvée d’attractivité de la France.

D’un côté, politique européenne de la canonnière contre les passeurs, crapuleux mais ultimes recours pour échapper au mauvais sort. De l’autre, politique d’écœurement sans scrupule, en France et ailleurs, de celles et de ceux qui forcent, malgré tout, des frontières toujours plus fermées en violation du droit international. Comment les promoteurs d’un monde aussi sordide peuvent-ils continuer à se considérer comme les responsables de «pays des droits de l’Homme»?

Notes

[3Voir notamment «Naufrage en Méditerranée: 800 migrants seraient décédés dimanche», AFP, 21 avril 2015.

[4Selon cet article 78-3 du TFUE: «Au cas où un ou plusieurs États membres se trouvent dans une situation d’urgence caractérisée par un afflux soudain de ressortissants de pays tiers, le Conseil, sur proposition de la Commission, peut adopter des mesures provisoires au profit du ou des États membres concernés. Il statue après consultation du Parlement européen.»

[5Une note confidentielle du Comité militaire de l’UE (12 mai 2015), révélée par Wikileaks, peut mettre la puce à l’oreille sur le caractère éventuellement expérimental de l’opération militaire en Libye, à laquelle s’opposent les autorités de ce pays. Il s’intitule, en effet, «EU defence chiefs’ approved plan for military intervention against “refugee boats” in Libya and the Mediterranean»

[6Dans son intervention le 11 mai devant le Conseil de sécurité (voir note 1).

[7« Gil Arias-Fernandez: «80% des migrants sont des réfugiés potentiels», Les Échos, 13 mai 2015.

[11Tableau «Refugee populations by UNHCR regions 2013» in Global Trends 2013 cité plus haut.

[12«Immigration: Manuel Valls s’oppose à l’instauration de quotas au niveau européen», AFP, 16 mai 2015.

[13Communication de M. Cazeneuve au conseil des ministres du 3 septembre 2014. Voir aussi «Calais vaut bien quelques requiem», Plein droit, n° 104, mars 2015.

[14Chiffres calculés par Eurostat. Voir «Demandes d’asile dans l’UE: Le nombre de demandeurs d’asile dans l’UE a bondi en 2014 à plus de 625’000 personnes».

[15Exposé des motifs du projet de loi dans sa version du 6 mai 2014.

[16L’Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra), pour sa part, affirme 27,6%.

[17Dans son document «Demandes d’asile dans l’UE: le nombre de demandeurs d’asile dans l’UE a bondi en 2014 à plus de 625’000 personnes», Eurostat ne publie pas les résultats de deuxième instance.

[18On se limitera ici à l’évocation des grandes lignes de la réforme française sans entrer dans le détail. Pour approfondir, lire Analyse du projet de loi relatif à la réforme du droit d’asile, Coordination française pour le droit d’asile (CFDA), avril 2015

[19Sur ce point, voir en particulier l’article 7 du projet de loi. Lire aussi La Semaine juridique, Édition générale, n°50, 9 décembre 2014 ou «Droit d’asile: Cazeneuve veut réduire délais et abus», Libération, 22 juillet 2014.

[20«Le droit d’asile, bouc émissaire des anti-immigrationnistes», 28 avril 2014. De Jean-Michel Belorgey, lire aussi Le Droit d’asile, LGDJ Éditeur, 2013.

[21Comme ses ancêtres 1 et 2, le règlement Dublin 3 prévoit qu’est responsable de l’examen d’une demande d’asile le seul pays dans lequel la personne requérante a été repérée pour la première fois, essentiellement par l’enregistrement de ses empreintes digitales (il existe d’autres critères, mais marginaux par rapport à celui-là). Les 28 membres de l’UE ainsi que la Norvège, l’Islande, la Suisse et le Liechtenstein sont parties prenantes au système Dublin.

[23«  Calais : 120 migrants obtiennent l’asile dans une opération éclair  », l’Express, 21 mai 2015.

[24Ofpra, Rapport d’activité 2014.

[25«Demandes d’asile dans l’UE: Le nombre de demandeurs d’asile dans l’UE a bondi en 2014 à plus de 625 000 personnes», Eurostat, 20 mars 2015.

 

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