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Le Courrier | La Suisse, une terre d’asile à géométrie variable

En ligne depuis le 12 octobre 2015

De 1848 à nos jours, des dizaines de milliers de réfugiés ont cherché asile dans une Suisse toujours plus encline à durcir sa politique, entre peur de la surpopulation étrangère et élans de solidarité.

Article de Pauline Cancela, publié dans Le Courrier, le 9 octobre 2015. Cliquez ici pour lire l’article sur le site du Courrier.

Monarchistes, Allemands, juifs, Hongrois, boat people, Chiliens, Kosovars, Erythréens… Syriens. Des réfugiés, la Suisse moderne en a accueilli des dizaines de milliers. Avec plus ou moins d’entrain, comme le montre un siècle et demi de politique d’«entrouverture», pour reprendre un terme du géographe Etienne Piguet, vice-président de la Commission fédérale des migrations.

Car l’histoire du refuge politique en Suisse, bien que très sommairement brossée, indique que le pays a toujours modulé son attitude envers les réfugiés au gré de la conjoncture économique et d’une proximité idéologique, avec, en toile de fond, la peur de l’Überfremdung (surpopulation étrangère).

Trois siècles après le «Refuge» protestant, le phénomène de l’asile politique est devenu réellement durable à l’époque des révolutions radicales du XIXe. «Il ne fait d’ailleurs pas sens de parler de politique nationale migratoire avant la naissance de l’Etat fédéral en septembre 1848», commente l’historienne Silvia Arlettaz.

1848-1917, le libéralisme migratoire

C’est à peine un an plus tard, en effet, à l’été 1849, que la jeune Confédération helvétique est confrontée à sa première vague «massive» de réfugiés. Alors que les révolutions échouent dans le reste de l’Europe, la Suisse devient pendant quelques années la seule démocratie libérale du continent. Et, partant, l’unique refuge pour des milliers de républicains qui débarquent des pays voisins. «C’est à cette époque que le pays acquiert sa fameuse réputation de terre d’asile», ajoute l’historien, Marc Perrenoud, conseiller scientifique pour les Documents diplomatiques suisses.

Au départ, l’histoire de l’asile en Suisse a donc plutôt bien commencé. Près de 12’000 libéraux allemands, autrichiens, hongrois, français et italiens ont été accueillis en quelques mois. «Quand bien même il s’agissait encore d’une prérogative cantonale, le nouvel Etat fédéral a imposé une répartition des réfugiés et a financièrement participé à l’entretien de ces personnes», reprend Mme Arlettaz. Avec une préoccupation toutefois: celle de les voir repartir rapidement.
«A cette époque déjà, le Conseil fédéral était bien décidé à ne pas les implanter et s’est efforcé de les faire transiter dans d’autres pays ou de négocier une amnistie avec les pays de départ.»

Jusqu’au début du XXe siècle, le libéralisme migratoire constitue toutefois la règle. Les alliances politiques conditionnent l’accueil de réfugiés. Certains cantons radicaux se montrent ouverts, tandis que d’autres restent restrictifs. Durant toute cette période, qui s’étend jusqu’à la Première Guerre mondiale, la Suisse y trouve son compte: «Des intellectuels réfugiés ont joué un rôle important dans le développement du système universitaire notamment», remarque M. Perrenoud. Non sans déplaire à une frange suisse-alémanique conservatrice, mais encore marginale, qui voit d’un mauvais œil cette influence étrangère.

La Suisse est alors acquise aux promesses du nouveau libéralisme: celles  de la prospérité économique. «Il ne faut pas non plus oublier que le pays avait le taux d’émigrés le plus fort d’Europe. Mettre trop de barrières restrictives à l’entrée aurait compromis le départ de nombreux Suisses», poursuit le spécialiste.

La fin du siècle marque cependant un tournant. Le regard porté sur l’étranger se modifie sensiblement à la suite d’une vague de réfugiés aux idéaux politiques bien différents de la Berne libérale. D’abord les communards, puis des sociaux-démocrates allemands fuyant les lois anti-socialistes de Bismarck, des révolutionnaires russes, polonais, bulgares, antimilitariste ou encore anarchistes. Ils arrivent avec un bagage politique revendicatif qui dérange.

Une vague d’immigration ouvrière sans précédent vient compliquer la donne. Alors que les étrangers représentent 14% de la population, la notion de «surpopulation étrangère» (Überfremdung) émerge. Réfugiés, immigrés…. par la force des amalgames, les nouveaux venus sont tenus pour responsables des troubles sociaux et économiques liés à l’urbanisation du continent.

«Les milieux conservateurs rêvaient d’un nouvel helvétisme. Au tournant du siècle, l’optimisme a laissé place à l’inquiétude», analyse Marc Perrenoud. C’est la naissance d’une xénophobie officielle qui aboutira en 1917 à la création de la première police fédérale des étrangers.

1917-1945, l’ère des restrictions

«La Grande Guerre marque une rupture radicale», souligne Silvia Arlettaz. Pendant le conflit, la participation de réfugiés à des manifestations politiques, les difficultés économiques du pays, les répercussions de la révolution bolchévique, sans parler du «traumatisme» de la grève générale de 1918, font progresser
les polémiques xénophobes. La Suisse ferme ses frontières et décide de réguler les flux migratoires.

C’est dans cet esprit que la Confédération a créé, en 1931, le régime des permis dans sa première loi fédérale sur le séjour et l’établissement des étrangers. «L’élite était obsédée par ce concept d’invasion étrangère et n’a pas perçu que la proportion d’immigrés était en net recul pendant l’entre-deux-guerres», remarque
l’historienne.

D’ailleurs, la loi ne dit rien sur l’asile. Si bien que, dès les années 1930, plus de 60’000 victimes du nazisme ont été estampillées «émigrants en transit» – même au plus fort de la Seconde Guerre mondiale. «On ne leur a presque pas reconnu de statut de réfugié, relate Marc Perrenoud. Des dizaines de milliers de juifs ont été internés dans des camps suisses et empêchés de travailler. Certains sont restés dix ans dans ce statut précaire.»

L’ancien conseiller de la Commission Bergier rappelle qu’il a fallu attendre 1944 pour que les persécutions liées au nazisme soient reconnues comme motifs d’asile. De plus, l’accueil a été restrictif et provisoire. «A la fin de la guerre, le Conseil fédéral, redoutant une nouvelle crise économique et sociale, ne voulait pas que les juifs restent en Suisse.»

Cet événement peu glorieux de l’histoire helvétique, qui n’est pas sans lien avec l’attitude ambiguë de Berne à l’égard du IIIe Reich, montre à quel point, dans la première moitié du XXe siècle déjà, l’hospitalité helvétique se décline à géométrie variable.

1947-1970, l’anticommunisme triomphant

Car une vingtaine d’années plus tard, en 1956, la société suisse ouvre grand ses bras à près de 14’000 Hongrois fuyant les troupes soviétiques. Puis à 11’000 réfugiés de l’Est, après l’entrée des troupes du Pacte de Varsovie en Tchécoslovaquie entre 1968 et 1969. Ouvriers hautement qualifiés, universitaires, ces arrivés sont choyés en Suisse. La notion de réfugié est élargie à dessein. Alors qu’on refusait l’asile aux juifs malgré le boycott économique et la persécution raciale, la pression psychologique devient un motif suffisant.

En pleine guerre froide, la clé de lecture anticommuniste a facilité les choses, estime Etienne Piguet, spécialiste des mouvements migratoires. Ces réfugiés, vite intégrés et mis au travail, se sont largement implantés en Suisse. «C’est une constante: en temps de prospérité économique et alors que la population comprend facilement de quoi il retourne, on constate une relative générosité.»

Après la Seconde Guerre mondiale, la solidarité politique permettra d’accueillir des vagues importantes de fugitifs, comme les Tibétains en 1960, et les boat people en 1975.

1970, les cartes se brouillent

Mais dès la fin des années 1960, la provenance des réfugiés se diversifie. La crise économique corsète le marché du travail et rend la mise en emploi des nouveaux venus difficile. Dans le sillage des premières initiatives populaires xénophobes, l’asile finit par devenir un thème central de la politique nationale.

L’accueil des réfugiés chiliens, après le coup d’Etat militaire de 1973, montre le début d’un nouveau durcissement dans l’attitude des autorités, qui veulent limiter le contingent à 200 personnes. Fuyant la dictature d’Augusto Pinochet, elles viennent du mauvais camp politique. Sous la pression populaire, 1600 Chiliens seront finalement reçus par la Confédération. «Avant le coup d’Etat, le régime socialiste de Salvador Allende inquiétait la Suisse», signale le géographe.

Partagé entre la résurgence du discours anti-étrangers et la volonté de renouer avec la tradition humanitaire, le gouvernement se dote, le 5 octobre 1979, de sa première loi sur l’asile.

Elaborée en 1924, la notion de capacité de réception du pays a resurgi dans le débat. De fait, la politique se durcit encore dès les années 1980 avec, notamment, la mise en place du régime des admissions provisoires. Un système qui a fait naître la distinction entre vrais et faux réfugiés selon Etienne Piguet. «En déboutant des milliers de demandeurs d’asile tout en leur octroyant une forme de protection en vertu du principe de non-refoulement, l’Etat a envoyé des messages difficiles à décoder.»

L’intégration des réfugiés, dans ce contexte, est surtout conditionnée au fait d’être «arrivé au bon moment», selon les besoins du marché du travail. Elle continue d’être liée à la compréhension – ou le manque de compréhension – des conflits internationaux. Ceci explique pourquoi 40’000 réfugiés de guerre kosovars bénéficieront dans les années 1990 d’une certaine ouverture et obtiendront une forme de protection –  sans échapper, en revanche, à la discrimination.

A l’aube du XXIe siècle, entre 10’000 et 16’000 personnes continuent de demander refuge chaque année en Suisse, malgré les tours de vis légaux. «Dans les faits, on n’a jamais accueilli autant de réfugiés!» Sans toutefois leur donner tout à fait le droit de porter ce nom.

 

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