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CJUE | Relocalisation: la Hongrie et la Slovaquie désavouées

En ligne depuis le 11 septembre 2017

Le 6 septembre dernier, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a rejeté le recours déposé par la Hongrie et la Slovaquie contre l’application du programme de relocalisation. Adopté à l’automne 2015 par le Conseil de l’Union européenne (UE), ce programme prévoit la relocalisation de personnes «ayant manifestement besoin d’une protection internationale», depuis la Grèce et l’Italie vers les autres États membres.

Soutenus par la Pologne, les deux Etats demandaient l’annulation du programme en contestant la légalité de la décision et sa nature non consensuelle, et parce que la relocalisation n’est pas «apte à répondre à la crise migratoire». Dans son arrêt, la Cour a jugé que l’adoption du programme était conforme aux lois communautaires et n’était soumise ni à la consultation du Parlement européen et des parlements nationaux, ni à la délibération publique. La Cour considère également que le Conseil européen n’était pas tenu de prendre la décision à l’unanimité. De plus, la Cour estime que  «la validité de la décision ne peut pas être remise en question [rétrospectivement selon] son  degré d’efficacité ». A noter que sur les quelque 120’000 places initialement prévues – ce chiffre ayant fluctué par la suite – seules 27’600 personnes ont été accueillies au 1er septembre 2017.

Rappelons encore que la Hongrie, initialement prévue comme bénéficiaire du programme, avait décidé de s’exclure du dispositif, parce qu’elle refusait d’être considérée comme l’un des trois premiers pays d’accueil aux frontières de l’UE. Lire à ce sujet le décryptage  “Où sont passés les 54’000 “relocalisés” de Hongrie?” de Cristina Del Biaggio et Camille Grandjean-Jornod (Vivre Ensemble, n° 161).

Raphaël Rey

Ci-dessous  le communiqué de la Cour de justice du 6 septembre 2017. Cliquez ici pour obtenir le document pdf.

La Cour rejette les recours de la Slovaquie et de la Hongrie contre le mécanisme provisoire de relocalisation obligatoire de demandeurs d’asile

Ce mécanisme contribue effectivement et de manière proportionnée à ce que la Grèce et l’Italie puissent faire face aux conséquences de la crise migratoire de 2015.

En réponse à la crise migratoire qui a frappé l’Europe au cours de l’été 2015, le Conseil de l’Union européenne a adopté une décision [1] afin d’aider l’Italie et la Grèce à faire face à l’afflux massif de migrants. Cette décision prévoit la relocalisation, à partir de ces deux États membres et sur une période de deux ans, de 120 000 personnes ayant manifestement besoin d’une protection internationale vers les autres États membres de l’Union.

La décision attaquée a été adoptée sur le fondement de l’article 78, paragraphe 3, TFUE, lequel dispose: «[a]u cas où un ou plusieurs États membres se trouvent dans une situation d’urgence caractérisée par un afflux soudain de ressortissants de pays tiers, le Conseil, sur proposition de la Commission, peut adopter des mesures provisoires au profit du ou des États membres concernés. Il statue après consultation du Parlement européen».

La Slovaquie et la Hongrie, qui, à l’instar de la République tchèque et de la Roumanie, ont voté au sein du Conseil contre l’adoption de cette décision [2], demandent à la Cour de justice de l’annuler en invoquant, d’une part, des motifs tendant à démontrer que son adoption est entachée d’erreurs d’ordre procédural ou liées au choix d’une base juridique inappropriée et, d’autre part, qu’elle n’est pas apte à répondre à la crise migratoire ni nécessaire à cet effet.

Au cours de la procédure devant la Cour, la Pologne est intervenue au soutien de la Slovaquie et de la Hongrie, tandis que la Belgique, l’Allemagne, la Grèce, la France, l’Italie, le Luxembourg, la Suède et la Commission sont intervenus au soutien du Conseil.

Par son arrêt rendu ce jour, la Cour rejette les recours introduits par la Slovaquie et la Hongrie dans leur intégralité.

D’abord, la Cour réfute l’argument selon lequel la procédure législative [3] aurait dû être appliquée du fait que l’article 78, paragraphe 3, TFUE prévoit la consultation du Parlement européen lorsqu’une mesure fondée sur cette disposition est adoptée. À cet égard, la Cour constate que la procédure législative ne peut être appliquée que dans le cas où une disposition des traités s’y réfère expressément. Or, l’article 78, paragraphe 3, TFUE ne comporte aucune référence expresse à la procédure législative de sorte que la décision attaquée a pu être adoptée dans le cadre d’une procédure non législative et constitue par conséquent un acte non législatif.

Dans le même contexte, la Cour juge que l’article 78, paragraphe 3, TFUE permet aux institutions de l’Union de prendre toutes les mesures provisoires nécessaires pour répondre de manière effective et rapide à une situation d’urgence caractérisée par un afflux soudain de personnes déplacées. Ces mesures peuvent également déroger à des actes législatifs à condition, notamment, qu’elles soient encadrées quant à leur champ d’application tant matériel que temporel, et qu’elles n’aient ni pour objet ni pour effet de remplacer ou de modifier de manière permanente de tels actes, conditions qui sont remplies en l’espèce.

La Cour précise également que, puisque la décision attaquée constitue un acte non législatif, son adoption n’était pas soumise aux exigences liées à la participation des parlements nationaux et au caractère public des délibérations et des votes du Conseil (ces exigences n’étant applicables que pour les actes législatifs).

Ensuite, la Cour relève que le champ d’application temporel de la décision attaquée (à savoir du 25 septembre 2015 au 26 septembre 2017) est précisément délimité, de sorte que son caractère provisoire ne peut pas être remis en question.

En outre, la Cour juge que les conclusions du Conseil européen des 25 et 26 juin 2015, selon lesquelles les États membres doivent décider « par consensus » de la répartition de personnes ayant manifestement besoin d’une protection internationale «en tenant compte de la situation particulière de chaque État membre», ne pouvaient pas empêcher l’adoption de la décision attaquée. En effet, ces conclusions se rapportaient à un autre projet de relocalisation visant, en réponse à l’afflux de migrants constaté au cours des six premiers mois de l’année 2015, à répartir 40 000 personnes entre les États membres. Ce projet a fait l’objet de la décision 2015/1523 [4] et non de la décision contestée en l’espèce. La Cour ajoute que le Conseil européen ne peut en aucun cas modifier les règles de vote prévues par les traités.

De plus, la Cour constate que, bien que des modifications substantielles aient été apportées à la proposition de décision initiale de la Commission, en particulier celles visant à mettre en œuvre la demande de la Hongrie de ne pas figurer sur la liste des États membres bénéficiaires du mécanisme de relocalisation [5] et en qualifiant ce pays d’État membre de relocalisation, le Parlement a été dûment informé de ces modifications avant l’adoption de sa résolution du 17 septembre 2015, ce qui lui a permis d’en tenir compte dans cette résolution. À cet égard, la Cour souligne que les autres modifications apportées après cette date n’ont pas affecté la substance même de la proposition de la Commission.

En outre, la Cour juge que le Conseil n’était pas tenu d’adopter la décision attaquée à l’unanimité même si, en vue de l’adoption des modifications précitées, il lui a fallu s’écarter de la proposition initiale de la Commission. En effet, la Cour constate que la proposition modifiée a été approuvée par la Commission par l’intermédiaire de deux de ses membres qui étaient habilités par le collège à cet effet.

Par ailleurs, la Cour considère que le mécanisme de relocalisation prévu par la décision attaquée ne constitue pas une mesure qui serait manifestement impropre à contribuer à atteindre son objectif, à savoir aider la Grèce et l’Italie à faire face aux conséquences de la crise migratoire de 2015.

À cet égard, la Cour estime que la validité de la décision ne peut pas être remise en question sur le fondement d’appréciations rétrospectives concernant son degré d’efficacité. En effet, lorsque le législateur de l’Union doit apprécier les effets futurs d’une nouvelle réglementation, son appréciation ne peut être remise en cause que si elle apparaît manifestement erronée au vu des éléments dont il disposait au moment de l’adoption de cette réglementation. Or, tel n’est pas le cas en l’occurrence, étant donné que le Conseil s’est livré, sur le fondement d’un examen détaillé des données statistiques disponibles à l’époque, à une analyse objective des effets de la mesure par rapport à la situation d’urgence en cause.

Dans ce contexte, la Cour observe notamment que le nombre peu élevé de relocalisations effectuées à ce jour en application de la décision attaquée peut s’expliquer par un ensemble d’éléments que le Conseil ne pouvait pas prévoir au moment de l’adoption de celle-ci, dont, notamment, le manque de coopération de certains États membres.

Enfin, la Cour constate que le Conseil n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation lorsqu’il a considéré que l’objectif poursuivi par la décision attaquée ne pouvait pas être atteint par des mesures moins restrictives. Ainsi, la Cour juge que le Conseil n’a pas outrepassé sa large marge d’appréciation lorsqu’il a estimé que le mécanisme prévu par la décision 2015/1523, qui visait déjà à relocaliser, sur une base volontaire, 40 000 personnes, ne suffirait pas pour faire face à l’afflux sans précédent de migrants ayant eu lieu au cours des mois de juillet et d’août de l’année 2015.

Notes:

[1] Décision (UE) 2015/1601 du Conseil, du 22 septembre 2015, instituant des mesures provisoires en matière de protection internationale au profit de l’Italie et de la Grèce (JO 2015, L 248, p. 80).

[2] La Finlande s’est abstenue lors du vote, tandis que les autres États membres ont voté en faveur de l’adoption de la décision.

[3] Procédure législative ordinaire ou procédure législative spéciale prévues à l’article 289 TFUE.

[4] Décision du Conseil, du 14 septembre 2015, instituant des mesures provisoires en matière de protection internationale au profit de l’Italie et de la Grèce (JO 2015, L 239, p. 146).

[5] La Hongrie affirme avoir refusé d’être qualifiée d’État membre bénéficiaire du mécanisme de relocalisation pour éviter d’être considérée comme étant l’État membre responsable de l’examen des demandes d’asile qui auraient dû être introduites dans l’État membre par lequel les migrants sont effectivement entrés sur le territoire de l’Union.


RAPPEL: Le recours en annulation vise à faire annuler des actes des institutions de l’Union contraires au droit de l’Union. Sous certaines conditions, les États membres, les institutions européennes et les particuliers peuvent saisir la Cour de justice ou le Tribunal d’un recours en annulation. Si le recours est fondé, l’acte est annulé. L’institution concernée doit remédier à un éventuel vide juridique créé par l’annulation de l’acte.


Document non officiel àl’usage des médias, qui n’engage pas la Cour de justice.

Le texte intégral de l’arrêt est publiésur le site CURIA le jour du prononcé.

Contact presse: Gilles Despeux, (+352) 4303 3205

Des images du prononcéde l’arrêt sont disponibles sur “Europe by Satellite“, (+32) 2 2964106

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