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Francesco Maiani | Quelle réforme pour le système de Dublin?

En ligne depuis le 14 juin 2018 et publié dans - modifié le 21 août 2018
La crise du Système européen commun d’asile (SECA) de 2015 a mis en évidence ses faiblesses structurelles. Sans mécanisme crédible de solidarité, plusieurs États ont opté pour le «chacun pour soi»: frontières fermées et refoulements sommaires par-ci, transit organisé vers d’autres Etats membres («waving through»)  par là. Le système de Dublin – dont la pleine application aurait mené à des résultats absurdes et insoutenables – a sauté à plusieurs endroits. Les «relocalisations» promises à la Grèce et à l’Italie, déjà insuffisantes, sont largement restées lettre morte.

Photo:Theophilos Papadopoulos

Seul aspect positif, les décideurs européens ont enfin pris conscience du besoin impératif de plus de solidarité dans le SECA et de l’inadéquation du système de Dublin. La Commission, organe d’initiative législative de l’Union, a présenté une proposition de réforme en mai 2016 («Proposition Dublin IV»)[1]. Le Parlement européen s’est prononcé en première lecture et a adopté le «rapport Wikström»[2] comme base de négociations avec l’autre branche du législatif de l’Union, le Conseil des ministres des Etats membres.

Les positions restent très éloignées – entre Parlement et Commission, au sein du Conseil et (on peut s’y attendre) entre Conseil et Parlement. La réforme de Dublin n’est donc pas pour demain, et son contenu demeure incertain. Les idées de réforme sur la table méritent toutefois d’être présentées et commentées. Pour mieux cerner le débat, on rappellera d’abord pourquoi il faut réformer Dublin.

A propos de l’auteur

Francesco Maiani, est professeur de droit européen à l’Université de Lausanne. Il a rédigé un rapport au Parlement européen. Publié le 28 juin 2016, celui-ci examine l’efficacité de Dublin et le fonctionnement des relocalisations. Il recommande de recentrer les critères d’attribution des responsabilités autour d’un objectif clé: l’accès rapide à une procédure d’asile. Il avait déjà analysé pour notre revue ce Règlement Dublin au moment de sa révision (Dublin II à Dublin III). (Francesco Maiani, Le Règlement Dublin III. Entre avancées et statu quo, Vivre Ensemble n° 146 / février 2014).

Pourquoi faut-il réformer Dublin?

La crise de 2015 n’y est pour rien. Dublin n’a jamais fonctionné correctement. La Commission le reconnaît  elle-même: «Par sa conception ou sa mauvaise mise en œuvre» il «fait peser une responsabilité disproportionnée sur certains États membres et encourage des flux migratoires irréguliers et incontrôlés». Avant 2015, «il existait déjà […] de graves défaillances dans [sa] mise en œuvre» [3].

Les «graves défaillances» du système, documentées au cours d’une vingtaine d’années, sont les suivantes:

  • Un vaste déficit d’efficacité et d’effectivité. Entre 2008 et 2014, il y a eu 2’680’000 demandes d’asile, 402’800 requêtes Dublin, 275’000 transferts agréés et environ 94’000 transferts effectués. Un énorme gaspillage de ressources pour un résultat négligeable en termes de distribution effective. Cerise sur le gâteau: les «transferts nets» entre États membres ont été «proches de zéro» [4].
  • Des effets pervers largement documentés. Le système était supposé responsabiliser les États situés aux frontières de l’Union, endiguer les mouvements irréguliers, et «rationaliser le traitement des demandes d’asile» [5]. Or loin d’inciter les États membres à effectuer des contrôles rigoureux aux frontières, le critère de la « première entrée irrégulière »les a poussés à ne pas identifier les arrivants: ils savent pertinemment que le «fardeau» ne sera pas redistribué. Puisque le système de Dublin ne tient compte ni des aspirations des demandeurs ni des disparités entre pratiques nationales de l’asile (« loterie de l’asile »), les demandeurs sont aussi incités à s’y soustraire en grand nombre. Quant à la « rationalisation », une procédure longue et coûteuse a été ajoutée à la procédure d’asile normale. Un score enviable !
  • Last but not least, le système a généré un coût incalculable en souffrance humaine et en perte de confiance entre les demandeurs et les autorités.

On le voit bien : gagner la coopération des États membres et des demandeurs, simplifier radicalement le système, réduire le besoin de transferts, sont les clés pour tourner véritablement la page. La proposition de la Commission va-t-elle dans cette direction ?

La Proposition Dublin IV

À la lecture du projet Dublin IV, la priorité n° 1 semble être « empêcher que le fonctionnement du système ne soit perturbé par des mouvements secondaires de demandeurs d’asile […] vers l’État membre de leur choix »[6]. Le moyen choisi est la dissuasion : le demandeur ne demandant pas l’asile dans le premier Etat est soumis à une procédure accélérée ; le demandeur qui se déplace vers le « mauvais Etat » y est privé de tout support matériel ; le demandeur qui doit être « repris en charge » par l’Etat responsable est pénalisé au stade de la procédure d’asile. La procédure peut même être définitivement close en son absence. Pour durcir encore le système, la Commission propose de restreindre le champ d’application de la clause de souveraineté en la rendant applicable aux seuls motifs familiaux, et de limiter le droit de recours à deux seuls motifs: mauvaise application des critères fondés sur les liens familiaux et existence d’une «défaillance systémique» dans l’Etat responsable.

Certaines de ces propositions (p.ex.: droit de recours) sont tout bonnement inapplicables, car en soi contraires aux droits de l’homme. D’autres risquent de produire en pratique des violations en série des droits fondamentaux. Mais c’est le simplisme de l’approche de la Commission qui frappe. Trop de recours ralentissent Dublin ? Loin d’agir sur les causes, on coupe sur le droit de recours! Les demandeurs ne coopèrent pas ? Il suffit de les menacer de sanctions draconiennes. Vingt ans d’expérience, culminés dans la boue du camp informel de Idomeni, en Grèce, n’a pas suffi à la Commission pour apprendre que les demandeurs sont prêts à payer le prix fort pour garder de facto leur liberté de choix. La tentative de les « dissuader » par un mix de sanctions – déjà expérimentées sans succès au niveau national – ne peut qu’approfondir le fossé entre demandeurs et système officiel d’accueil sans rien apporter en termes d’efficacité.

“Vingt ans d’expérience, culminés dans la boue du camp informel de Idomeni, en Grèce, n’a pas suffi à la Commission pour apprendre que les demandeurs sont prêts à payer le prix fort pour garder de facto leur liberté de choix.” Photo: Idomeni, Grèce, Fotomovimiento

Le deuxième objectif de la proposition est de simplifier la procédure Dublin. Parmi de nombreuses modifications de détail, il en est une qui mérite d’être citée: l’introduction d’un filtre préalable. Selon ce concept, le pays où la première demande est déposée devra d’abord déterminer si le demandeur vient d’un pays tiers sûr, d’un pays d’origine sûr, ou encore s’il pose un problème de sécurité publique. Dans ces hypothèses, il deviendra responsable de l’examen de la demande et le cas échéant du renvoi. Une telle réforme appuie les efforts d’externalisation de l’Union: elle veut rendre obligatoire en droit UE le concept de «pays sûr» et prioriser le renvoi vers des pays tiers par rapport à l’examen des demandes en Europe. Par ailleurs, si elle peut délester le système de Dublin, elle grèvera les «pays de la première demande» de lourdes responsabilités.

Or un des buts affichés de la proposition est de renforcer la «solidarité» entre États membres. Pour cela, la Commission propose d’introduire un mécanisme correcteur qui serait déclenché lorsque les responsabilités d’un Etat dépasseraient un certain seuil. Même là, l’Etat «bénéficiaire» devra faire la procédure préalable et vérifier que les critères familiaux ne le désignent pas comme responsable. Par contre, il pourra renvoyer les demandeurs échappant à ces filtres vers un deuxième Etat, qui effectuera une deuxième procédure Dublin et, le cas échéant, transférera le demandeur vers le pays responsable.

Douane, Nicolas Vigier

On a critiqué la Commission pour avoir proposé un «seuil de déclenchement» trop élevé et suggéré que les Etats souhaitant refuser les relocalisations – dans le style des pays de Visegrad – puissent le faire en payant (cher) pour le privilège. Mais on a omis l’essentiel : le mécanisme proposé serait totalement inefficace, notamment dans un cas comme celui de la Grèce en 2015:

  • Primo, à la lumière des expériences faites avec Dublin, et au vu de la lourdeur des procédures prévues par la proposition de la Commission, il est à exclure que le système soit en mesure de délester rapidement l’Etat «surchargé» par un afflux massif de demandeurs. La Commission prévoit que pour cela, il faudrait effectuer 150’000-200’000 transferts par an. Le maximum annuel enregistré entre 2008 et 2015 a été de 16’841 transferts. D’où viendrait la capacité requise?
  • Par ailleurs, le mécanisme permettrait de redistribuer seulement les demandes déjà enregistrées. En fait, pour le déclencher il faudrait que les demandes enregistrées dépassent le seuil. Mais en 2015, la Grèce s’est justement trouvée dans l’impossibilité d’enregistrer les demandeurs au rythme des arrivées. Paradoxalement, elle n’aurait pas bénéficié du mécanisme en 2015!
  • Même en admettant qu’il soit appliqué, le mécanisme laisserait sur l’Etat « bénéficiaire » les coûts d’enregistrement, de filtrage et de premier accueil.

La proposition de la Commission dessine ainsi un système encore plus répressif et déséquilibré que la version actuelle, complété par un mécanisme «correcteur» insuffisant et inopérant. Quid du rapport Wikström?

Le rapport Wikström

Le rapport Wikström se veut une proposition « courageuse et pragmatique » de réforme du système. Elle est certainement courageuse. Il est moins certain qu’elle soit pragmatique.

Le premier point du rapport est qu’il s’éloigne nettement de l’approche répressive de la Commission et vise plutôt à inciter les États et les demandeurs à coopérer.

Concernant les demandeurs, les principaux amendements proposés sont:

  • L’élimination des sanctions et des restrictions au droit de recours ainsi qu’aux clauses discrétionnaires proposées par la Commission;
  • La révision de la hiérarchie des critères de sorte qu’elle inclue seulement des critères se rapportant aux liens réels entre un demandeur et un Etat (p.ex. liens familiaux et études préalables). Dans ce sens, et c’est remarquable, le critère de l’entrée irrégulière serait abrogé;
  • L’introduction de la possibilité, pour les demandeurs, de demander l’application des clauses discrétionnaires, sans toutefois que les Etats aient l’obligation de répondre à de telles demandes.

Cette dernière proposition semble un peu naïve, mais une approche centrée sur les « liens réels » des demandeurs, et pas sur la «responsabilité pour l’entrée», constituerait un pas important pour sortir de l’impasse.

Si on regarde les choses du point de vue des Etats, et notamment des Etats en première ligne, l’élimination du critère de l’entrée irrégulière représenterait aussi un pas en avant décisif vers plus de justice distributive. Elle éliminerait par ailleurs l’incitation, déjà évoquée, à ne pas identifier les arrivants. D’autres propositions vont aussi dans le bon sens. Le rapport propose notamment de compenser pleinement les États de la première demande pour toute une série de coûts encourus au bénéfice de tous les autres États (p.ex. frais d’accueil pendant la procédure Dublin). À la rigueur, on peut se demander pourquoi d’autres coûts ne seraient pas remboursés de la même manière (p.ex. les coûts d’exécution de la procédure Dublin).

Au lieu d’un mécanisme correcteur, le rapport envisage enfin un mécanisme permanent de réallocation vers les États les moins « chargés ». Ainsi, le demandeur ne serait plus attribué à l’Etat de la première demande, comme actuellement, lorsqu’aucun des critères de responsabilité ne le lie à celui-ci. Au contraire, il devrait être transféré dans un des quatre États membres les moins sollicités au moment de sa demande. Et il lui reviendrait de choisir l’un des quatre pays. L’idée du choix est en soi révolutionnaire dans le débat Dublin, mais on peut présumer que les options seront limitées à des alternatives peu attractives.

Idomeni, Grèce, Fotomovimiento

Or ce mécanisme permanent est problématique à plusieurs égards :

  • Premièrement, son introduction ferait littéralement exploser le nombre des transferts à effectuer, et on peut tabler sur le fait que la plupart d’entre eux seraient involontaires et coercitifs. Encore une fois : d’où viendrait la capacité d’effectuer le nombre de transferts requis ? Et si ceux-ci tardent ou échouent, si les demandeurs s’amassent dans l’Etat de la première demande, que restera-t-il de ce concept ambitieux de solidarité ?
  • Par ailleurs : se justifierait-il de concentrer autant de ressources et d’appliquer autant de coercition pour renvoyer les demandeurs d’un Etat membre à l’autre ? Ces moyens ne devraient-ils pas être consacrés à la tâche centrale d’accueillir les demandeurs dignement et d’examiner rapidement et correctement leurs demandes ?
  • Au-delà de toutes ces considérations, serait-il légitime de parachuter en grand nombre des demandeurs vers des pays avec lesquels ils n’ont potentiellement aucun lien, ni même le contact fugace d’un transit clandestin ?

Remarques conclusives

Le débat sur la réforme de Dublin est mal parti avec la proposition de la Commission à la fois régressive et irréaliste. Le rapport Wikström y a apporté un peu de lumière. Son rejet de l’approche répressive de la Commission est à saluer, tout comme l’emphase qu’il place sur les « liens réels » des demandeurs et sur leur voix dans le processus. Il prévoit par ailleurs, quoique trop timidement, des formes nouvelles de solidarité financière entre les États membres.

Reste que tant la Proposition Dublin IV et le rapport Wikström partagent une même erreur de perspective. Celle de prétendre que la solidarité entre États membres pourra se faire en se « partageant » les demandeurs d’asile. Ceci impliquerait un nombre massif de transferts. Or, l’expérience démontre à souhait combien ceci est infaisable et indésirable. Un Système européen commun d’asile doit indéniablement reposer sur un meilleur partage des responsabilités et de l’accueil. Augmenter les coûts globaux et multiplier les occasions de coercition nous conduirait toutefois droit dans le mur.

Francesco Maiani

Professeur de droit européen, Université de Lausanne

Pour mes propositions de réforme du système, je renvoie le lecteur au rapport rédigé pour le Parlement européen, sur mandat du Département des droits des citoyens et des affaires constitutionnelles, à la demande de la Commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures (LIBE):  The Reform of the Dublin III Regulation, 28 juin 2016. (PDF en anglais)

[1]                Document COM (2016) 270 du 4 mai 2016.

[2]                Document A8-0345/2017 du 6 novembre 2017.

[3]                Document COM (2016) 197, 2 et 4.

[4]                Document COM (2016) 270, 12.

[5]                Cour de justice de l’UE, C-411/10, §79.

[6]                Ibidem, 12.


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