Au cœur du statut de réfugié, la protection contre la persécution

«Le nombre de personnes concernées n’importe pas»
Anja Klug, directrice du Bureau pour la Suisse du HCR

Que dit le droit international des réfugiés de manière générale des formes de protection collectives pouvant être apportées aux réfugié·es, et notamment d’une disposition rarement appliquée en Suisse qui est celle de la persécution collective ? Interview d’Anja Klug, directrice du Bureau pour la Suisse du HCR, l’agence des Nations unies pour les réfugiés.

La Convention de 1951 reconnaît-elle la notion de persécution collective et quels en sont les critères constitutifs ?
La Convention de 1951 ne fait pas explicitement référence au concept de « persécution collective ». Elle définit comme réfugiée toute personne se trouvant hors de son pays d’origine et qui ne peut y retourner en raison d’une crainte fondée de persécution liée à des motifs spécifiques (race, religion, nationalité, appartenance à un groupe social particulier ou opinions politiques) ^[1]art. 1 A (2) de la Convention de 1951, telle que mise à jour par le Protocole de 1967. Le nombre de personnes concernées n’importe pas. La définition du réfugié et les critères d’octroi du statut s’appliquent donc également aux situations dans lesquelles des groupes entiers sont victimes de persécutions. Dans un tel contexte, il peut être approprié d’accorder le statut de réfugié en utilisant une approche prima facie.

Qu’est-ce qui caractérise cette approche prima facie ?
Cette approche prévoit la reconnaissance du statut de réfugié sur la base d’une évaluation établissant l’existence de circonstances objectives et manifestes dans le pays d’origine qui satisfont à la définition de réfugié pour certains groupes, et où il n’est donc pas nécessaire de déterminer individuellement le statut de réfugié de chaque membre du groupe. L’approche prima facie est particulièrement adaptée lors d’arrivées de grande ampleur ou pour les groupes de personnes se trouvant dans une situation similaire et partageant un risque commun évident de persécution. Elle permet de répondre rapidement aux besoins de protection et d’assistance, sans qu’il soit nécessaire de recourir à des procédures de détermination du statut de réfugié individuelles. Une personne reconnue comme réfugié prima facie, par un État ou par le HCR, bénéficie du même statut et des mêmes droits qu’une personne à qui le statut de réfugié a été accordé à titre individuel. L’approche prima facie ne peut être utilisée que pour reconnaître le statut de réfugié. Les décisions de rejet nécessitent une évaluation individuelle de la détermination du statut de réfugié.
Dans la pratique, de nombreux États africains, certains pays d’Amérique du Sud et, dans certaines circonstances, le HCR, appliquent cette approche prima facie lors de déplacement massif et lorsqu’il y a des raisons de considérer que la majorité des personnes qui fuient répondent aux critères de réfugié. Dans de tels contextes, toutes les personnes sont reconnues comme réfugiées, sauf dans des cas spécifiques où certains éléments indiquent qu’une personne pourrait ne pas remplir les conditions requises (par exemple, si une personne est impliquée dans des activités militaires, ce qui serait incompatible avec le statut de réfugié, ou s’il existe des indications qu’elle aurait commis certains crimes graves, ce qui la rendrait « indigne » de bénéficier de la protection internationale des réfugiés).

Qu’en est-il de la notion de « persécution collective » dans la législation suisse sur l’asile ?
En Suisse, la notion de persécution collective a été développée afin de faciliter et d’accélérer la reconnaissance du statut de réfugié dans les situations où des groupes entiers sont persécutés (d’autres pays, comme l’Allemagne, prévoient une approche similaire dans leur législation). Contrairement à l’approche prima facie, des procédures d’asile individuelles sont menées. Mais comme dans le cas de l’approche prima facie, le statut de réfugié est accordé dès que le demandeur peut prouver qu’il appartient au groupe concerné. Le risque de persécution est alors présumé et le demandeur n’a pas besoin de fournir de preuves à cet égard. Toutefois, le seuil de « persécution collective » est très élevé et ne s’applique qu’à des situations exceptionnelles ^[2]Pour plus d’informations, notamment sur la jurisprudence pertinente, voir SEM, Manuel Asile etRetour, D1 La qualité de réfugié, chapitre 2.3.2 Persécution collective, p. 7 ss. Ce seuil … Lire la suite. (p. 20)

Et qu’est-ce qui distingue cette notion de la « protection temporaire » (le statut S) ?
La protection temporaire instituée à la suite des guerres des Balkans dans les années 1990 dans de nombreux pays dont la Suisse permet d’accorder une protection internationale à un groupe sans avoir à passer par une procédure d’asile individuelle, afin d’éviter une surcharge du système d’asile. La protection octroyée reste temporaire, les personnes concernées ne sont pas officiellement considérées comme des réfugiés par les États et les droits qui leur sont accordés sont souvent plus limités que ceux attachés au statut de réfugié. A contrario, le statut de réfugié déterminé sur une base prima facie reste valide à moins que les conditions de cessation ne soient applicables ou que le statut d’une personne ne soit annulé ou révoqué. La protection temporaire a été appliquée pour la première fois en Suisse dès mars 2022 pour les réfugiés ukrainiens.

La reconnaissance de la persécution (collective) peut-elle s’appliquer à celles et ceux qui fuient même après la fin des combats, notamment lorsque la situation sur place n’est pas réglée ou ne s’est pas considérablement améliorée ?
Pour être reconnu comme réfugié au sens de la Convention de 1951, l’intéressé doit avoir une crainte réelle et fondée d’être persécuté. La question de savoir si les circonstances qui permettent l’application d’une approche prima facie dans les situations de conflit persistent après la fin des hostilités dépendra de la situation. Si ce n’est plus le cas, les demandes devront être examinées sur la base d’une évaluation individuelle de la situation de la personne et des conditions dans le pays d’origine.
Cela diffère de la question de savoir si le statut de réfugié accordé sur la base d’une reconnaissance prima facie ou par l’application du concept de « persécution collective » peut prendre fin. Pour que ce soit le cas – et pour que le statut de réfugié cesse –, il faudrait établir que la situation dans le pays d’origine a changé de telle manière que le réfugié ne peut refuser de se prévaloir à nouveau de la protection de son pays. La fin des hostilités ne serait pas nécessairement suffisante : en vertu des dispositions pertinentes de la Convention de 1951 (art. 1C (5) et (6)), cela nécessiterait un changement fondamental et durable des circonstances sur lesquelles l’octroi du statut de réfugié était fondé. La cessation peut toutefois ne pas s’appliquer aux réfugiés qui, compte tenu de leur situation, continuent de remplir les critères d’octroi du statut de réfugié ou qui peuvent refuser de retourner dans leur pays pour des « raisons impérieuses résultant de persécutions antérieures ».

Qu’est-ce qui permettrait de définir ces « raisons impérieuses » ?
Les «raisons impérieuses» constituent une exception à la cessation de la qualité de réfugié et reflètent un principe humanitaire général. Cette exception vise à couvrir les réfugiés, ou les membres de leur famille, qui ont subi «des persécutions très graves dans le passé et qui, par conséquent, ne cesseront pas d’être des réfugiés, même si des changements fondamentaux sont intervenus dans leur pays d’origine». ^[3]UNHCR, Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status and Guidelines on International Protection, février 2019, para. 136 Les persécutions subies doivent être d’une gravité telle qu’il ne peut être raisonnablement exigé de la personne qu’elle retourne dans son pays. ^[4]UNHCR, Guidelines on International Protection No 3 : Cessation of Refugee Status under Article 1C(5) and (6) of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees (the «Ceased Circumstances» … Lire la suite Des facteurs objectifs et subjectifs sont pris en compte. Parmi les exemples de raisons impérieuses, on peut citer les situations de génocide, de torture et autres traitements dégradants, de détention dans des camps ou des prisons, d’actes ou de menaces de violence grave, y compris la mutilation, le viol et d’autres formes d’agression sexuelle. La jurisprudence suisse reconnaît également que le retour peut être déraisonnable pour des raisons impérieuses liées à des persécutions passées, même si la crainte objective de persécution n’existe plus. Cela peut être le cas, par exemple, lorsque des persécutions antérieures ont causé un traumatisme grave. ^[5]Voir par exemple ATAF 2011/50 consid. 3.1.2.2 (et autres jurisprudences citées ici).

Le HCR n’avait pas le mandat pour les réfugiés palestiniens. Comment cela se passe-t-il aujourd’hui, au vu de l’interdiction de l’UNRWA par le gouvernement israélien?
Le mandat du HCR est global, mais ses statuts stipulent que sa compétence ne s’étend pas aux réfugiés qui « continuent de bénéficier » de la protection ou de l’assistance d’autres organes ou agences des Nations Unies. (p. 22) En conférant au HCR et à l’UNRWA des mandats complémentaires, l’Assemblée générale des Nations Unies a cherché à éviter tout chevauchement de compétences entre les deux agences et à garantir la continuité de la protection et de l’assistance aux réfugiés palestiniens. Toute modification du régime international actuel de protection des réfugiés nécessiterait l’accord de l’Assemblée générale des Nations Unies. Le HCR appelle les États à veiller à ce que l’UNRWA puisse mettre en œuvre son mandat, notamment par un financement adéquat, soulignant que le HCR ne peut se substituer à l’UNRWA. ^[6]UNHCR, Guidelines on International Protection No 13: Applicability of Article 1D of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees to Palestinian Refugees, HCR/GIP/17/13, décembre 2017