Session parlementaire | Comment l’UDC entend saper la répartition constitutionnelle des compétences [26.3165]

Dans sa motion « Droit de recours des cantons en matière d’asile » (26.3165) déposée le 18 mars 2026, le conseiller aux États Jakob Stark (UDC) souhaite charger le Conseil fédéral d’adapter les bases légales afin que les décisions du Secrétariat d’État aux migrations (SEM) qui approuvent les demandes d’asile, d’admission provisoire et de protection provisoire, puissent être contestées par les cantons devant le Tribunal administratif fédéral, notamment afin d’en vérifier la légalité. Cette demande est justifiée par le fait que les cantons souffriraient de l’octroi prétendument trop généreux de la protection par le SEM et devraient donc avoir la possibilité de contester les décisions d’acceptation. La pratique en matière d’octroi de l’asile aux femmes et aux filles afghanes est citée comme seul exemple. L’article suivant examine les arguments avancés dans l’exposé des motifs de la motion et les soumet à une vérification des faits.

Absence d’intérêt à agir des cantons

Dans son exposé des motifs, Stark suggère tout d’abord qu’il serait propre au domaine de l’asile et des étrangers que seuls les recours contre les décisions rendues au détriment du requérant puissent être formés. En réalité, cela est toutefois tout à fait courant en droit administratif – dont font également partie le droit d’asile et le droit des étrangers –, d’autant plus que le droit de recours suppose la qualité de partie, un intérêt particulier à la décision contestée ainsi qu’un intérêt digne de protection à l’annulation ou à la modification de la décision (cf. art. 48, al. 1, PA). Ce dernier critère est généralement écarté lorsque la décision fait droit à la demande. Dans la pratique, la possibilité de former un recours contre des décisions faisant droit n’est accordée que si la décision porte atteinte aux droits de tiers ou si des tiers peuvent faire valoir un «intérêt digne de protection» à l’annulation et à la modification de la décision. En ce qui concerne les collectivités publiques, le Tribunal fédéral exige, pour que la légitimation à recourir soit donnée, que celles-ci soient «touchées de la même manière ou de manière similaire qu’un particulier» par la décision attaquée (cf. ATF 134 II 45, consid. 2.2.1, p. 46 s. ; ATF 133 II 400, consid. 2.4.2, p. 406 s. avec renvois). 

La procédure d’asile relève de la compétence exclusive de la Confédération (art. 121 Cst.). Les seules parties à la procédure sont donc le SEM, en tant qu’autorité fédérale compétente, et le/la requérant·e d’asile. Les cantons ne sont donc ni partie à la procédure ni destinataires de la décision dans les procédures d’asile et ne subissent aucun préjudice juridique direct, raison pour laquelle ils ne sont pas particulièrement concernés par les décisions d’asile et ne peuvent faire valoir aucun intérêt digne de protection quant à l’annulation ou à la modification de la décision. Contrairement à ce qu’estime l’auteur de la motion, d’éventuels motifs fiscaux ou politiques sont sans rapport avec l’objet de la procédure et ne peuvent être considérés comme dignes de protection au sens juridique. Les intérêts fiscaux, tels que notamment les frais d’hébergement évoqués par Stark, ne concernent, le cas échéant, les cantons qu’en leur qualité d’autorités publiques et non en tant que personnes privées (cf. à ce sujet, entre autres, ATF 136 II 274, consid. 4.2.). De toute façon, les coûts liés à l’accueil de personnes dans le domaine de l’asile sont largement amortis par la Confédération au moyen de forfaits globaux, de forfaits d’intégration et de forfaits de frais administratifs^[1]Cf. aperçu des subventions fédérales : https://www.sem.admin.ch/sem/de/home/asyl/sozialhilfesubventionen/bundessubventionen.html.

L’introduction d’un droit de recours contre les décisions accordant une protection impliquerait en outre que le SEM – contrairement à la disposition de l’art. 36, al. 3, PA – doive toujours motiver les décisions favorables. Cela entraînerait une forte augmentation de la charge de travail rédactionnel du SEM et, par conséquent, une charge de travail disproportionnée, ce qui provoquerait à son tour des retards dans les procédures. Le Tribunal administratif fédéral devrait lui aussi s’attendre à une charge de travail supplémentaire considérable si le droit de recours venait effectivement à être adopté, comme le suppose l’auteur de la motion.

La répartition constitutionnelle des compétences est remise en cause

La motion est en outre contraire à la répartition constitutionnelle des compétences, selon laquelle le droit d’asile relève exclusivement de la compétence de la Confédération. Un droit de recours des cantons reviendrait de fait – comme le Conseil fédéral l’explique à juste titre dans sa réponse – à un contrôle cantonal sur l’activité de l’administration fédérale, alors que cette compétence revient au Conseil fédéral en vertu de l’art. 187, al. 1, Cst. Cela «modifierait fondamentalement» la systématique du droit de la procédure administrative fédérale et risquerait de politiser les procédures relevant du droit fédéral et de créer des tensions institutionnelles supplémentaires entre la Confédération et les cantons.

La motion donne en outre l’impression que les requérant·es d’asile disposent d’un droit de recours étendu contre les décisions d’asile négatives. Or, c’est tout le contraire: il n’existe pratiquement aucun autre domaine juridique où le droit de recours soit aussi restreint. Ainsi, le Tribunal administratif fédéral ne peut pas examiner les décisions de l’OSM quant à leur bien-fondé (cf. art. 106, al. 1, LAsi ; ceci par dérogation à l’art. 49 PA). De plus, le Tribunal administratif fédéral est la seule instance de recours compétente. Les recours devant le Tribunal fédéral sont explicitement exclus en matière d’asile (art. 83, let. d, LTF).

Cible de l’UDC: les femmes et les filles afghanes 

L’auteur de la motion suggère en outre que le SEM accorde l’asile ou l’admission provisoire à des groupes entiers de population, alors que les conditions légales pour cela sont discutables. À ce sujet, il convient tout d’abord de préciser que le SEM n’accorde pas sans raison une protection à des «groupes entiers de population». Au contraire, il interprète le droit des réfugié·es, auquel la Suisse est liée en vertu de la Convention relative au statut des réfugiés (CSR), de manière plutôt restrictive par rapport à d’autres pays et applique même des critères restreignant la protection qui ne sont pas prévus par la CSR (mot-clé: «caractère ciblé» de la persécution^[2]Cf. SEM, Manuel sur l’asile et le retour, article D1 «Le statut de réfugié», p. 5, avec des références à des opinions doctrinales critiques.). De toute façon, il statue toujours au cas par cas et vérifie si la personne demandant la protection est individuellement menacée ; même pour les demandes de statut de protection des réfugié·es ukrainien·nes, un examen au cas par cas a toujours lieu, bien qu’il s’agisse du seul statut accordé à des personnes en raison de leur appartenance à un groupe. 

Même pour les demandes d’asile des femmes et des filles afghanes – le seul «groupe de population» cité à titre d’exemple par Stark –, le SEM procède toujours à un examen au cas par cas, que la personne soit nouvellement arrivée en Suisse ou qu’elle y séjourne depuis longtemps. Le fait que cela se traduise par un taux de protection élevé est lié à la situation catastrophique en Afghanistan, en particulier pour les femmes et les filles: en raison des règles et mesures discriminatoires sous le régime taliban, les femmes et les filles afghanes ne peuvent mener une vie autonome et digne, ce qui fait d’elles des victimes de persécutions à motivation religieuse ou les exposerait au risque de telles persécutions en cas de retour. C’est d’ailleurs également la conclusion à laquelle parvient le Tribunal administratif fédéral (cf. TAF D-4386/2022 du 22 novembre 2023), qui s’est penché de manière approfondie sur la situation des femmes et des filles en Afghanistan. Il est donc faux, comme l’affirme Stark, de dire que le Tribunal administratif fédéral n’a pas eu la possibilité d’examiner la pratique du SEM concernant les femmes et les enfants afghan·es. Au contraire, l’auteur de la motion ignore une nouvelle fois la jurisprudence et les faits. Le fait que Stark, soi-disant spécialiste de l’Afghanistan, se laisse en outre aller à affirmer qu’il est «loin» d’être vrai que pratiquement toutes les femmes en Afghanistan soient persécutées, amène d’ailleurs à se demander s’il ne s’est jamais penché sur la réalité quotidienne des femmes et des filles en Afghanistan et sur la notion de persécution pour des motifs religieux. 

Le fait que tant le SEM que le TAF continuent de porter des appréciations extrêmement strictes sur la situation des femmes en Afghanistan est démontré, enfin, par la pratique très restrictive en matière d’octroi de visas humanitaires: «Le simple fait d’être de sexe féminin ne suffit pas, même en tenant compte des rapports de force actuels en Afghanistan, pour justifier, dans un cas concret, un danger immédiat, grave et concret au sens de l’art. 4, al. 2, OEV (TAF 2024 VII/1 consid. 8.4)». Conformément à cette pratique, seules les femmes et les filles ont en réalité une chance de se voir accorder une protection en Suisse si elles ont réussi à parcourir le chemin périlleux et pénible qui mène jusqu’ici et se trouvent déjà sur le territoire. 

Il reste à espérer que le Conseil des États sera disposé à protéger la répartition constitutionnelle des compétences ainsi que l’État de droit et qu’il rejettera cette motion pour ce qu’elle est: un nouveau coup bas de la politique raciste et méprisante de l’UDC. 

©Image d’illustration: Services du Parlement 3003 Berne / Rob Lewis.