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PROCÉDURE

Premières évaluations inquiétantes

PROCÉDURE

Premières évaluations inquiétantes

Centre-test de Zurich: beaucoup de bruit pour rien?

En ligne depuis le 7 mai 2015 et publié dans - modifié le 11 juin 2017

Le centre-test de Zurich où est expérimentée une nouvelle procédure d’asile accélérée accompagnée d’une protection juridique vient de faire l’objet de quatre rapports d’évaluation. Des analyses intermédiaires censées permettre d’orienter la suite du projet pilote, mais aussi d’éclairer le traitement de la restructuration de l’asile entamée cet hiver par les Chambres fédérales. Dans sa communication, le Secrétariat d’Etat aux migrations (SEM) se réjouit déjà que la cadence escomptée soit tenue, et que la protection juridique ait permis d’améliorer la qualité des décisions. A la lecture de ces rapports, de nombreuses nuances peuvent déjà être apportées et des défaillances sur des points cruciaux devraient calmer l’optimisme de l’administration fédérale.

Travaux d’occupation au centre test de Zurich. Photo Vivre Ensemble

 

Il est tout d’abord trop tôt pour une évaluation sérieuse. Les rapports ont été établis sur la base de l’observation des dix premiers mois de mise en place et de fonctionnement du centre-test. Sur bien des aspects l’évaluation est donc prématurée, ce que relève par ailleurs le SEM dans son communiqué.

Il y a donc à ce stade de nombreuses inconnues: il n’y a par exemple aucune information quant aux coûts de la nouvelle procédure et surtout de la protection juridique qui l’accompagne. Le premier rapport relève ainsi qu’«en raison du nombre limité de cas traités […] on ne peut procéder à une évaluation fiable de la rentabilité économique de la restructuration».

De même, on ignore combien de demandes de réexamen seront déposées à l’avenir. Or ce chiffre est déterminant: si l’instruction accélérée des dossiers aboutit à de nombreux réexamens, cette refonte de la procédure devra être considérée comme un échec.

Etant donné ce manque de recul, il convient de tempérer les critiques que nous pouvons formuler ou l’enthousiasme débordant du SEM concernant «sa» nouvelle procédure. En revanche, que les débats parlementaires aient commencé en l’absence de vraie évaluation est plus inquiétant, bien que symptomatique de la manière dont le Parlement révise le droit d’asile.

Restructuration inutile?

Un des rapports d’évaluation présente des comparaisons entre durées de procédure d’il y a trois ans (2011), procédure ordinaire en 2014 et procédure testée. Or, à comparer la procédure de 2011 avec la procédure actuelle hors test, une spectaculaire accélération est déjà constatée avec quelques réorganisations internes à l’administration et un renforcement des effectifs. Ainsi, sans «restructuration», la durée des procédures Dublin a été en moyenne réduite de 19 jours et la durée des procédures courtes est passée de 310 jours à 70 jours environ. Un tableau comparatif qui n’est pas explicité par le rapport, mais facilement établi (voir ci-dessus). Par rapport à la phase-test, l’accélération correspond à peu près à la réduction des délais de recours! On est en droit de se demander si on ne pourrait pas simplement s’économiser une gigantesque restructuration de l’asile en se contentant de renforcer les effectifs de l’administration et d’améliorer l’accès des demandeurs d’asile à une permanence juridique existante.

Fabrique à sans-papiers

Le point le plus sidérant du test est sans doute celui-ci: 23,5% des demandeurs d’asile disparaissent lorsqu’ils comprennent qu’ils recevront rapidement une décision négative. Ce chiffre atteint un taux de 49% dans le cadre des procédures dites «Dublin». En moyenne, ces disparitions sont deux fois plus élevées comparées à celles observées dans la procédure ordinaire (12%). Le SEM parle ici de «départs non contrôlés». Or, il y a fort à craindre qu’il s’agisse plutôt de passages à la clandestinité, en Suisse ou ailleurs. Quelles en sont les conséquences? Les coûts sociaux et les souffrances endurées d’une procédure d’asile qui pousse près d’un quart des demandeurs dans la clandestinité ne sont pas examinées.

Il faut saluer la volonté de mettre en place une protection juridique, condition sine qua non d’une accélération des procédures. Le conseil juridique permet d’informer les demandeurs d’asile de manière plus complète sur les chances de succès de leur demande ainsi que sur les enjeux de la procédure. Le fait que chaque demandeur d’asile ait accès à un représentant légal permet aussi de les mettre en confiance, et les recours sont, selon le Centre de compétence des droits humains chargé de cet aspect de l’évaluation, de bonne facture.

Une «cadence infernale»

En revanche, il faut souligner que l’accélération se produit au prix d’un effort extraordinaire, tant du côté des fonctionnaires du SEM que des représentants légaux. Il n’est malheureusement pas possible de savoir combien de cas sont attribués à chaque mandataire, alors que sur ce point une comparaison avec les Pays-Bas, où un représentant légal n’a pas plus de trois mandats à la fois, serait intéressante. Quoi qu’il en soit, l’évaluation fait état d’une «cadence infernale» et de «pressions psychologiques». Plusieurs représentants légaux ont affirmé qu’ils ne se verraient pas effectuer ce travail au-delà de quelques mois et plusieurs problèmes de santé ont été signalés. Dès lors, si les délais imposés sont de justesse tenus grâce à l’euphorie provoquée par le côté expérimental du test, et moyennant une pression sur les professionnels intenable sur le long terme, la fiabilité des résultats obtenus en terme d’accélération doit sérieusement être remise en question.

Côté chiffres, le taux de recours est à 15,2% de décisions contestées, contre 20,9% en procédure hors test. 59 recours auraient été déposés en dix mois, dont 30 par des mandataires que les demandeurs d’asile ont dû aller chercher à l’extérieur du centre, car le représentant légal qui leur avait été attribué d’office avait refusé de faire recours. Ce faible taux de recours est, pour les évaluateurs, le signe que la qualité des décisions a été améliorée. Une explication un peu rapide, sur laquelle il faudra revenir dans quelques mois. De plus, est-ce le rôle d’un représentant légal issu de la société civile d’aider l’administration à rendre de meilleures décisions? Pas sûr…

Enfin, concernant l’indépendance des représentants légaux par rapport à l’administration, l’évaluation est ambiguë. Les évaluateurs estiment que représentants légaux et fonctionnaires demeurent indépendants, «bien ancrés dans leurs rôles respectifs», malgré le fait qu’ils travaillent dans les mêmes locaux (mais à un étage différent). Les échanges informels entre représentants légaux et fonctionnaires sont par ailleurs perçus comme positifs par tout le monde. En revanche, les rôles ne sont pas clairs pour les demandeurs d’asile. Selon le rapport, «une minorité importante de requérants d’asile a évoqué le fait que les autorités et les représentants légaux travaillaient dans le même bâtiment et qu’ils se demandaient donc si ces derniers ne défendaient pas plutôt les intérêts de ces autorités». Un aveu préoccupant: la nécessité pour un demandeur d’asile de pouvoir se confier en toute sérénité à son représentant représente un aspect fondamental de la protection juridique.

A ce stade, les rapports d’évaluation ne permettent pas de tirer de conclusions définitives, et de nombreuses zones d’inquiétudes demeurent. Les quelques améliorations sont obtenues au prix fort (sur le plan humain) sans pour autant qu’il soit possible d’évaluer le volet financier, qui pèsera sans doute sur les débats au Parlement démarrés en mars. Attendons donc l’issue des débats parlementaires, afin de ne pas gloser trop longtemps sur une phase-test qui sera encore vraisemblablement profondément modifiée par la majorité parlementaire.

ALDO BRINA CSP-GE

Une restructuration inutile?

Comme on peut le voir dans le tableau ci-dessous, une très impressionnante accélération des procédures en première instance a essentiellement été réalisée en renforçant le personnel chargé de traiter les demandes d’asile et grâce à quelques réorganisations internes (passage de 310 jours en moyenne à 70 jours dans le système ordinaire, contre 50 jours en phase dite “accélérée”).

La différence entre phase ordinaire et phase “accélérée” semble dès lors uniquement être due à la réduction du délai imparti pour faire recours (passant de 30 jours dns la procédure ordinaire à 7  jours ouvrables (donc 9 jours), en procédure accélérée), qui est en soi problématique sous l’angle de l’accès à la procédure).

Type de procédure

Système standard (moyenne 2011 et 2012)

Système ordinaire
(du 1.1.2014 au 31.10.2014)

Phase de test
(du 1.1.2014 au 31.10.2014)

Procédures accélérées (jusqu’à l’entrée en force)

310 jours

70.8 jours

50,8 jours

Procédures Dublin (jusqu’à l’entrée en force)

94 jours

74,9 jours

58,2 jours

Source des chiffres: SEM, en collaboration avec McKinsey&Company, Berne, février 2015
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Lien vers le communiqué du Secrétariat d’Etat aux migrations (SEM) et vers les différents rapports:

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