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5 juin | Pourquoi Vivre Ensemble dit non à la loi sur l’asile

En ligne depuis le 18 mai 2016 - modifié le 22 mai 2017

Le 5 juin prochain, les citoyens suisses devront à nouveau voter sur une révision de la loi sur l’asile. Le comité de Vivre Ensemble a décidé le 19 avril 2016 de se prononcer contre cette modification législative.

Ce choix n’a pas été facile: des incertitudes subsistent quant aux conséquences d’un OUI ou d’un NON à une loi soutenue par une ministre socialiste et combattue en référendum par l’UDC (1); ni le oui, ni le non, ni le vote blanc n’auront comme conséquence une amélioration des droits des réfugiés et des demandeurs d’asile. La configuration politique particulière dans laquelle le scrutin s’inscrit ne peut être complètement évacuée de la discussion. Mais elle ne doit pas faire perdre de vue l’objet sur lequel nous votons et qui représente, aux yeux de Vivre Ensemble, un net durcissement du droit d’asile. Ce document cherche à expliquer les principaux enjeux de la votation et les éléments qui ont conduit Vivre Ensemble à se positionner en faveur du non. Qu’en est-il des procédures «moins longues, moins coûteuses et plus équitables» vantées par les forces politiques? En quoi consistera cette fameuse assistance juridique gratuite, présentée comme la garantie d’une procédure équitable face aux durcissements adoptés et contre laquelle l’UDC est partie en guerre? Décryptage.

Vivre Ensemble


Sur quoi porte le scrutin du 5 juin?


La nouvelle loi sur l’asile votée par le Parlement en septembre 2015 et attaquée en référendum par l’UDC intègre dans le droit ordinaire les mesures urgentes ayant fait l’objet d’une votation en 2013 et concrétise de nouvelles procédures d’asile, également appelées restructuration du domaine de l’asile, expérimentées depuis 2014 au centre-test de Zurich. La votation ne concerne pas ou très marginalement la série de durcissements législatifs entrés en vigueur en février 2014.

Les mesures urgentes

Les mesures urgentes ont connu un cheminement législatif complexe. Elles ont été adoptées le 28 septembre 2012 avec une clause d’urgence, puis acceptées le 9 juin 2013 par 78,4% des votants. Leur durée de validité a été prolongée jusqu’en 2019, pour laisser le temps au Parlement de les intégrer dans le droit ordinaire. Si le Non devait l’emporter le 5 juin 2016, elles resteraient en vigueur jusqu’à leur échéance. Leur intégration ultérieure dans le droit ordinaire suscitera de nombreux débats juridiques et politiques.

Trois points sont particulièrement contestables. Tout d’abord, une modification de la notion de réfugié avec l’exclusion de l’asile pour les déserteurs, qui vise les Erythréen-ne-s. Ensuite, la suppression des demandes d’asile aux ambassades, choquante face aux drames continus en Méditerranée. Enfin, la création de centres spécifiques pour les «récalcitrants», notion floue ouvrant la porte à tous les arbitraires. On peut déjà noter qu’il s’agit d’aggravations voulues de longue date par Christoph Blocher lorsqu’il était encore Conseiller fédéral.

Les grands principes de la restructuration

La nouvelle loi repose sur une centralisation et une réorganisation fondamentale des différentes étapes de la procédure – enregistrement, auditions, décisions et renvois. Elle s’articule autour de la création de grands centres fédéraux dans lesquels sera mené l’ensemble de la procédure pour une partie des demandeurs d’asile, sans que ceux-ci ne soient attribués à un canton: 60%, dont 40% de personnes relevant du règlement Dublin, selon le rapport final Planification générale de la restructuration du domaine de l’asile du groupe de travail Restructuration publié en février 2014 [ci-après Rapport final]. Ce 60% passera par une procédure d’asile «accélérée» qui devrait être bouclée en 140 jours jusqu’à l’exécution du renvoi. Les personnes dont la procédure est plus complexe (estimés à 40% des cas) seront attribuées à un canton, comme aujourd’hui: ils feront l’objet d’une procédure «étendue», qui «ne devrait pas durer plus d’un an». La procédure commencera donc par un tri entre personnes attribuées d’un côté aux procédures accélérées et de l’autre aux procédures étendues.

  • La procédure accélérée est basée sur un processus cadencé dans lequel les délais de recours des demandeurs d’asile sont réduits de manière drastique (de 30 jours à 7 jours);
  • Une protection juridique gratuite est introduite en procédure accélérée pour «compenser» cette réduction des délais de recours. Elle est limitée à la première instance en procédure étendue;
  • Actuellement limitée à 90 jours, la durée maximale de séjour dans les centres fédéraux est étendue à 140 jours, et peut être prolongée «raisonnablement» (art.24);
  • Tous les acteurs de la procédure (demandeurs d’asile, Secrétariat d’Etat aux migrations (SEM), représentants légaux) sont regroupés dans les centres fédéraux.

La loi prévoit également:

  • Des sanctions financières aux cantons si ceux-ci n’exécutent pas les renvois;
  • Une aide au retour dégressive pour inciter les requérants à abandonner leur procédure;
  • Une interdiction de travail durant le séjour dans les centres de la Confédération;
  • L’extension du régime de l’aide d’urgence et encouragement de l’aide en nature, y compris pour les personnes titulaires d’une admission provisoire – alors que l’on souhaite favoriser l’autonomisation de ces derniers;
  • La scolarisation des enfants dans les centres fédéraux, qui se retrouveraient isolés et sans aucun contact avec la société suisse.

L’attribution au canton n’a lieu qu’en cas de décision positive, lorsque le dossier apparaît comme trop «complexe» ou que la durée maximale de séjour en centre fédéral a été dépassée pour de multiples raisons, au premier rang duquel l’absence d’accord de réadmission.


L’accélération des procédures, un argument marketing

L’accélération de quelles procédures ?

L’argument de l’accélération des procédures a été martelé depuis le lancement de ce projet en 2010, qui coïncide avec l’élection de Simonetta Sommaruga au Conseil fédéral et sa nomination à la tête du Département fédéral de justice et police (DFJP). Une sorte de formule magique: qui, dans l’absolu, affirmerait être opposé au fait que les réfugiés potentiels soient rapidement fixés sur l’issue de leur demande de protection? Surtout, en quoi la loi sur laquelle nous votons garantira que l’accélération des procédures bénéficiera davantage aux personnes à protéger qu’elle ne le fait maintenant? En rien. Car il s’agit simplement d’un mécanisme de tri, comme vu plus haut, fondé sur le système Dublin et sur une évaluation politique et administrative des cas qui seront considérés comme «simples» et dédiés à la procédure accélérée.

Le Secrétaire d’Etat Mario Gattiker a récemment rappelé «l’idée de base» de la restructuration: «La priorité dans les procédures doit aller aux cas Dublin et aux cas permettant un traitement rapide». (Le Temps, 09.05.16)

On peut déjà considérer comme acquis qu’il s’agira de reproduire la pratique en cours depuis des mois, voire des années:

«Le SEM maintient sa pratique consistant à traiter de manière prioritaire les cas Dublin et les demandes d’asile faiblement motivées déposées par des requérants provenant d’Etats libérés de l’obligation du visa et de pays pour lesquels le taux de reconnaissance est très faible (procédure en 48 heures et procédure «fast track»). Si les premiers entretiens et l’enregistrement des requérants d’asile en provenance d’Erythrée, de Syrie et d’Afghanistan ont été accélérés, les auditions et décisions concernant ces ressortissants sont en revanche reportées jusqu’à nouvel ordre, à l’exception des cas prioritaires prévus par la loi tels que les cas de mineurs non accompagnés.» (Communiqué de presse du SEM du 24.09.15)

Une question de choix politique

Le SEM pourrait aujourd’hui décider de statuer en priorité et rapidement sur les demandes des Syriens, Erythréens ou Afghans, dont le taux de protection atteint, après examen de leur demande d’asile, entre 92% et 98% des décisions (asile et admission provisoire). Mais il a comme politique de RALENTIR leur procédure. La restructuration n’y changera rien. Et les promesses de campagne de la conseillère fédérale Simonetta Sommaruga, cheffe du DFJP, n’engagent que celles et ceux qui veulent y croire: «Si on peut accélérer les procédures, c’est bien pour tout le monde. C’est bien pour ceux qui peuvent rester. Parce qu’ils peuvent s’intégrer plus vite au marché du travail. Mais c’est bien aussi pour ceux qui doivent partir, parce qu’ils savent tout de suite qu’ils ne peuvent pas rester». (RTS, 19:30, 21.03.16)

Le rapport final sur la restructuration du domaine de l’asile prévoit, dans ses scénarios chiffrés, que l’«efficacité» de ces mesures – entendez décisions négatives et renvois – aura un effet dissuasif sur le nombre de demandes d’asile infondées, qui baisseraient de 24’000 à 20’000. Objectif dissuasif que défendent publiquement les Conseillers d’Etat en charge du dossier vaudois et genevois, Philippe Leuba ou Pierre Maudet.

L’accélération, une question de moyens

Comme déjà montré dans nos différents décryptages relatifs à la révision de la loi, une mesure très efficace pour accélérer les procédures est de doter davantage de personnel à l’examen des demandes d’asile. Les rapports finaux des organismes externes chargés d’évaluer la phase-test évoquent un net «raccourcissement de la durée des procédures dans le système standard» entre les années 2011-2012 et 2015. Parmi les raisons invoquées, «le personnel supplémentaire» engagé «dans le but de réduire le nombre de dossiers en suspens et d’accélérer la durée moyenne des procédures» ( Evaluation de la phase de test: Rapport final mandat 1, McKinsey, p. 15).

Selon les chiffres fournis par le SEM, la durée moyenne des procédures dans le système standard (hors-test) en 2015 était de 278 jours, alors que 80% des cas avaient été traités en 150 jours en moyenne.

Par ailleurs, les chiffres fournis par les évaluations finales de la phase-test (Egger, Dreher & Partner AG – Rapport final mandat 2, tableau p. 24.) montrent que l’effet d’accélération jusqu’à la décision – dans les cas simples et Dublin – entre système standard et phase test est minime. Elle correspond à peu de chose près à la réduction des délais de recours.

Sur les durées de procédure, lire notre décryptage: Restructuration de l’asile: Mise au point sur la durée des procédures
tableau

Remarque: La pratique du SEM dans le système standard a consisté à retarder l’audition des dossiers des Erythréens, Afghans et Syriens, soit les nationalités comptant le plus de demandes.


Des procédures plus équitables?

La défense juridique des demandeurs d’asile: un véritable enjeu

La procédure d’asile est une procédure complexe, dont les enjeux portent le plus souvent sur des biens juridiques de première importance, tels que la vie, l’intégrité physique ou encore la liberté. Les personnes qui s’y soumettent ne disposent d’aucune connaissance de notre système juridique. Et elles ne maîtrisent pour la plupart aucune langue nationale, alors que la procédure est en grande partie écrite. Au vu de l’inégalité des armes manifeste entre les demandeurs d’asile et l’administration suisse, l’accès à une défense juridique est donc un enjeu majeur pour garantir une procédure équitable.

Situation actuelle 

Pourtant, en Suisse, hormis pour les mineurs non accompagnés relevant du règlement Dublin et dans certains aménagements cantonaux , la loi ne prévoit pour l’heure aucune assistance juridique d’office pour la procédure d’asile. Ce n’est qu’en cas de recours et sous certaines conditions, que les demandeurs d’asile peuvent obtenir la prise en charge rétroactive de leurs frais de représentation juridique jugés indispensables [1]. Cette assistance juridique est octroyée si et seulement si, lors de l’examen préliminaire du recours, le juge instructeur estime que celui-ci n’est pas d’emblée voué à l’échec.

L’accès à une protection juridique est donc très limité et encore faut-il que les demandeurs d’asile puissent avancer les frais nécessaires à cette représentation. Dans les faits, cela leur est impossible: ils n’ont souvent pas les ressources financières nécessaires et ne sont pas autorisés à travailler à leur arrivée en Suisse. De fait, cette représentation est essentiellement assurée par des structures caritatives et privées – c’est à dire sans subvention étatique – où des juristes assument la défense des demandeurs d’asile à titre gracieux. Ces structures ont des moyens limités, une pérennité financière précaire et ne peuvent répondre à la demande très forte dans ce domaine. Dans certains cantons, il n’en y a simplement pas, de sorte que les demandeurs qui y sont attribués sont sans possibilité de défense juridique aucune.

Ce que propose la nouvelle loi

Au vu de l’insuffisance du système actuel, la nouvelle loi apporte une certaine amélioration sous cet angle. Elle garantit, pour les procédures dites accélérées uniquement, une assistance juridique en première instance, soit du dépôt de la demande jusqu’à la décision du Secrétariat d’Etat aux migrations. Les demandeurs se verront attribués, sans possibilité de choix et par un prestataire financés par le SEM, un représentant légal (RL) désigné, censé les assister dans toutes les étapes de cette procédure. Pour la procédure de recours en revanche, ce RL décidera au cas par cas et de manière unilatérale, s’il y a lieu recourir ou non. La loi prévoit même que le mandat du représentant juridique prend fin dès qu’il communique à son mandant ne pas être disposé à déposer un recours parce que celui-ci serait voué à l’échec (art. 102h, alinéa 4). Une telle disposition légale, qui oblige le mandataire à laisser tomber son client, est une première en droit suisse. Le RL est salarié par le SEM, ce qui engendre inévitablement un conflit d’intérêt entre financement par l’autorité de décision et indépendance du représentant vis-à-vis de cette même autorité.

Cette protection juridique a été testée, depuis 2014, dans un centre de test à Zurich, et des rapports d’évaluation finaux ont été rendu publics en mars 2016. Ces rapports soulignent que de manière générale, les demandeurs d’asile étaient rassurés par la présence d’un RL dès le début de la procédure et comprenaient mieux, grâce à lui, les enjeux de la procédure. Mais en termes de résultats sur la procédure elle-même, cette protection ne semble pas améliorer les chances de succès de leur demande. Les décisions du SEM sont mieux argumentées, en raison des critiques amenées par le RL, sans que celles-ci ne conduisent à une modification des décisions prises par le SEM. S’agissant des procédures de recours, les évaluations montrent que sur un taux général de recours de 17,1% contre les décisions rendues dans ce cadre, seuls 8,6% des recours ont été introduit par les RL désignés. Dans 8,5 % des cas, des demandeurs d’asile ont été contraints de trouver un autre mandataire, hors du centre de test, pour pouvoir recourir contre leur décision négative. Aucun chiffre n’existe quant à ceux qui n’ont simplement pas pu faire recours alors qu’ils le souhaitaient. Sur les recours introduits par des mandataires externes, au moins 10 ont abouti à une décision positive du TAF, alors que le RL avait renoncé à recourir. Ce chiffre soulève des inquiétudes fondées quant aux critères d’évaluation des chances de succès des recours utilisé par le système de défense juridique officiel. Par ailleurs, trouver un autre mandataire reste encore possible, lorsque le demandeur se trouve dans un centre test vitrine, en pleine ville de Zurich. Cela le sera assurément moins, lors de l’extension de la loi à l’ensemble des demandes d’asile, avec des centres fédéraux localisés dans des régions isolées, où les demandeurs n’auront pas accès à des moyens de communication et de transport, faute d’argent, et dans lesquels l’accès de la société civile n’est pas garanti.

Ce constat mène à nuancer fortement l’amélioration apportée par la protection juridique prévue pour les procédures accélérées, de même que l’équité de celles-ci.

Ensuite, la nouvelle loi ne prévoit pas une telle représentation juridique pour les recours contre les décisions rendues en procédure étendue. Or, les cas qui seront attribués à cette procédure (soit environ 40% des demandes) sont précisément décrits par la loi comme les plus complexes, nécessitant une instruction approfondie. En d’autres termes, il s’agit des cas pour lesquels une représentation juridique est impérative et c’est pourtant pour ceux-ci qu’elle n’est pas prévue.

Finalement, présentée comme un renforcement des droits de demandeurs d’asile par les défenseurs de la nouvelle loi, ceux-ci oublient de rappeler que la protection juridique a été introduite en «compensation» d’une réduction drastique et intenable des délais de procédure. Avec ou sans protection juridique, ces délais restent contraires au principe d’une procédure équitable. Phase préparatoire de 10 à 21 jours, instruction par le SEM en 8 jours maximum, délais de recours de 5 à 7 jours ouvrables, traitement des recours dans un délai de 5 à 20 jours, tel est le rythme infernal instauré par la nouvelle loi. Or, une instruction menée au pas de charge est préjudiciable aux intérêts des demandeurs d’asile. Ceux-ci doivent avoir le temps d’étayer leur dossier. D’autant qu’il leur incombe, de par la loi, de prouver les dangers qu’ils encourent. Le meilleur avocat ne peut défendre convenablement son client dans de telles conditions et les risques d’appréciation hâtive et erronée des demandes sont élevés.

Si la loi est rejetée, la protection juridique est-elle définitivement enterrée?

Le Comité des droits de l’homme des Nations Unies a enjoint la Suisse à prévoir une assistance juridique gratuite des demandeurs d’asile durant toute la procédure, en première et seconde instance dans sa législation, y compris pour les procédures dites extraordinaires [2]. Des observations similaires ont été rendues par le Comité des Nations unies contre la torture. Le Règlement de Dublin III, dont le contenu est contraignant pour la Suisse, prévoit également que les Etats veillent à ce que les demandeurs d’asile puissent obtenir une assistance juridique sur demande et gratuitement s’ils n’ont pas les moyens de la financer eux-mêmes. En cas de rejet de la loi, la Suisse devra donc prévoir de nouvelles dispositions dans sa loi sur l’asile, pour se mettre en conformité avec ses obligations relevant du droit international, en matière de protection juridique des demandeurs d’asile.

[1] Celle-ci est octroyée sur la base de la loi sur la procédure administrative pour les procédures extraordinaires et les recours contre des décisions de non-entrée en matière. Pour les recours contre des refus d’asile ou d’admission provisoire relevant de la procédure ordinaire, l’art. 110a LAsi prévoit que le TAF puisse désigner leur représentant comme mandataire d’office, et allouer des dépens même si le recours est finalement rejeté.
[2] Comité des droits de l’homme, observations finales du 3 novembre 2009, CCPR/C/CHE/CO/3, p.18


Des procédures moins coûteuses ?

Des économies de 110 millions pour la Confédération et de 91 millions pour les cantons? Il est surprenant d’entendre tous ceux qui soutiennent la restructuration articuler sans précaution aucune les chiffres communiqués lors de la publication des rapports finaux d’évaluation (McKinsey).

Une lacune de taille émaille ces estimations financières:

  • L’évaluation de la rentabilité économique faite par McKinsey porte uniquement sur les coûts et économies réalisées par la Confédération, non les coûts engendrés pour les cantons, et donc les coûts globaux. Or, la restructuration s’appuie sur une répartition Confédération-canton impliquant des reports de charge. Il est par ailleurs précisé que les 110 millions d’économies reposent sur plusieurs présupposés du modèle établi dans le rapport final;
  • Parallèlement, sans avoir évalué les coûts ou économies pour les cantons et communes, McKinsey articule un des chiffres contenu dans le rapport final sur la restructuration: les fameux 91 millions d’économies pour les cantons (rapport final, pp.43-45). Un montant correspondant au scénario «idéal» de la restructuration – à savoir un nombre de 24’000 demandes dont 40% Dublin, 20% de cas simples et 40% cas complexes – qui permettrait de diminuer les dépenses nettes de 616 millions à 525 millions de francs. Or, si McKinsey avait lu le rapport attentivement, il aurait vu que d’autres scénarios sont envisagés. Dont celui qui ressemble le plus à la situation actuelle: «Avec un nombre constant de demandes, qui nécessitent des investigations supplémentaires, et une faible proportion de cas Dublin, les coûts nets supportés par les cantons augmentent d’environ 65%, passant de 524 millions de francs à environ 871 millions.» En partant de la situation initiale (616 millions), ce ne sont pas 91 millions d’économies, mais 255 millions de plus que cantons et communes auraient à débourser! (rapport final, p. 83 et tableau p. 84). Il aurait été pour le moins correct méthodologiquement d’évoquer les chiffres des autres scénarios ou du moins de s’abstenir de mentionner ce montant d’économie qui ne correspond plus à la réalité.


De faux progrès, et le risque d’effet boomerang

Scolarisation – Les milieux de l’asile qui défendent ce projet, comme l’OSAR ou Amnesty, arguent que les droits des enfants et des mineurs sont mieux protégés avec la nouvelle loi. Parce que les enfants seraient scolarisés dans les centres fédéraux. Or, le droit helvétique prévoit la scolarisation de tout enfant résidant en Suisse. Cela concerne donc tous les enfants en procédure d’asile, y compris ceux qui séjournent dans les centres.

Si des pratiques contraires interviennent dans certains centres fédéraux, elles doivent être combattues comme telles, par voie de droit. De plus, le fait de créer des «classes spéciales» dans des centres dans lesquels le séjour pourrait être prolongé ne peut être qualifié de progrès.

Cet élément questionne plus généralement la façon dont la Suisse et la nouvelle loi envisage de traiter les demandeurs d’asile, avec la création de méga-centres fédéraux, isolés, sans contact avec la société civile.

Dublin – Si nous ne votons pas sur Dublin, il est à signaler que le modèle est intrinsèquement lié au présupposé d’un fonctionnement mécanique par la Suisse du règlement Dublin pour 40% des demandes d’asile traitées. Si entre 2010 et 2012, cette proportion se vérifie, elle a diminué depuis à 20-30%. De plus, le nombre de disparitions en phase de test, notamment pour les cas Dublin, a également fortement augmenté, Pour McKinsey, qui analyse cela uniquement du point de vue des coûts de la phase test, cela se traduit par des économies. Les coûts sociaux et humains d’un nombre croissant de personnes sans statut légal sont éludés.

Autre constat: 45% des décisions Dublin sont ensuite reprises en procédure nationale (McKinsey, tableau p.23). Cela témoigne d’un système peu efficient, de surcroît coûteux en bureaucratie et sur le plan humain. Un système contesté sur le plan européen: on peut s’interroger sur ce qu’il en restera lorsque la restructuration entrera en vigueur en 2019.


A propos des risques politiques

Les éléments présentés ci-dessus ont convaincu les membres du comité à exclure de voter favorablement à cette loi. Les nombreuses conjectures sur lesquelles se fonde le modèle d’asile à deux vitesses de la restructuration constituent un pari risqué, y compris politiquement.

Le OUI critique d’une partie des défenseurs du droit d’asile repose sur le fait que pour la première fois, une large coalition (Verts-PS-PDC-PLR) s’est entendue sur la loi au Parlement et qu’une défaite face à l’UDC donnerait des ailes à ce parti pour encore durcir ce qui peut l’être.

Mais comment qualifier les conséquences politiques d’un modèle coûteux, bureaucratique et dont on ne voit pas comment il améliorera l’intégration des personnes concernées? Ces faiblesses seront autant d’arguments offerts à ceux qui parlent de «chaos».

Quel que soit le résultat du 5 juin, l’UDC se déclarera gagnante et ne tardera pas à proposer de nouveaux durcissements. Notre NON sera-t-il identifiable dans le résultat final? En Suisse romande, il s’ajoute à celui d’autres mouvements, qui ont manifesté leur opposition à la loi: il pourra être perceptible. En Suisse alémanique ou au Tessin, rien n’est moins sûr. Il n’est d’ailleurs pas plus certain qu’un “oui critique” soit plus lisible qu’un “non critique” à la sortie des urnes.

Mais quel que soit le résultat du 5 juin, nous savons que les demandeurs d’asile et les réfugiés continueront à avoir besoin de la société civile et des associations pour faire entendre leurs voix, et pour défendre leurs droits. Et nous serons à leur côté.


Note:

(1) Nous avons proposé avec notre dernier bulletin un encart présentant deux argumentaires très critiques à l’égard de la loi, mais aboutissant à des positionnements stratégiques divergents. Vous les trouverez sur notre page spéciale consacrée au scrutin avec une sélection d’articles prolongeant ce débat.

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