Réfugié·e auprès de l’UNRWA. Un statut mis sous tension

Que se dresse-t-il derrière cet acronyme qui apparaît fréquemment sur la scène médiatique depuis 2023? Fondé en 1949 à la suite de la Nakba, soit avant la Convention de 1951 sur les réfugié·es, l’Office de secours et de travaux des Nations unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient (UNRWA) octroie aux réfugié·es palestinien·nes une protection particulière qui présente de multiples spécificités et limites.

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Un statut unique

Le statut de réfugié·e palestinien·ne relevant de l’UNRWA s’applique aux personnes déplacées à la suite du conflit de 1948 – ainsi qu’à leurs descendant·es direct·es – ayant perdu leur logement et leurs moyens de subsistance et résidant dans l’une des zones d’opération de l’agence (bande de Gaza, Cisjordanie occupée, Jordanie, Liban, Syrie) ^[1]Les Palestinien·nes réfugié·es dans d’autres régions ne sont pas sous mandat de l’UNRWA et entrent de fait dans le champ d’application des autres conventions.
Le mandat de l’UNRWA consiste à fournir assistance et protection aux réfugié·s palestinien·nes en attendant une solution juste et durable à leur situation, via des services d’éducation, de santé, d’aide sociale, de microfinance et de protection (RO 302). Il s’agit de la seule agence pour les réfugié·es dédiée aux habitant·es d’une région et à un conflit spécifique.

Circonstances de cessation

Les réfugié·es palestinien·nes enregistré·es auprès de l’UNRWA ne sont pas couvert·es par les autres instruments internationaux de protection que sont la Convention sur l’apatridie et la Convention de 1951 sur le statut de réfugié (art. 1D). Ce n’est que lorsque la protection de l’UNRWA cesse qu’ils et elles entrent dans le champ d’application de ces autres conventions. Des conditions de cessation qui peuvent être individuelles, ou lorsque l’agence onusienne n’a plus la capacité d’assurer sa mission d’assistance et de protection pour quelle que raison que ce soit, sans qu’une solution juste et durable n’ait été trouvée.
Le cadre de cessation des activités de l’UNRWA inclut ^[2]UNHCR, Guidelines on international protection no. 13 (E), décembre 2017., outre la fin de son mandat par l’Assemblée générale de l’ONU, son incapacité à remplir ses fonctions, notamment en cas de menaces graves pour les personnes protégées ou d’obstacles pratiques, juridiques ou sécuritaires empêchant l’accès à son assistance. Tel est le cas pour les départs d’une zone d’opération de l’UNRWA sans possibilités objectives d’y retourner, en raison par exemple de : fermeture des frontières, absence de documents permettant de rejoindre un pays sous mandat de l’agence, du refus des autorités d’accueil de fournir les autorisations de (ré)admission, dangers en cours de route (champs de mines, conflits armés) ^[3]Idem., E. (iii, iv). ou de motifs de persécution émanant d’acteurs étatiques et non-étatiques. De plus, les personnes qui acquièrent la nationalité d’un pays sous mandat de l’UNRWA en perdent a priori la protection.

Qu’en dit la justice?

Depuis 2023, la multiplication des suspensions de financement, y compris par la Suisse, et l’entrave croissante à l’action de l’UNRWA par les autorités israéliennes ont fortement compromis la capacité de l’agence à remplir le mandat qui était le sien. Dès 2024, les instances judiciaires suisses et européennes en ont pris acte.
Dans un arrêt de mai 2024, le Tribunal administratif fédéral a affirmé qu’il y a désormais lieu de prendre en compte la situation financière de l’UNRWA et dès lors d’ouvrir une procédure nationale, soit d’apatridie, soit d’asile. Si le statut d’apatride est octroyé presque automatiquement aux Palestinien·nes qui en font la demande, celui octroyé dans le cadre de la procédure d’asile reste aléatoire. Les juristes appuient pour la reconnaissance d’une persécution collective donnant droit au statut de réfugié (p. 20).
De même, en juin 2024, la Cour de Justice de l’Union européenne a établi que la protection de l’agence doit être considérée comme caduque, celle-ci n’ayant plus la capacité d’assurer « des conditions de vie dignes ou des conditions minimales de sécurité ». Elle a ainsi ouvert la voie à une reconnaissance du statut de réfugié·es pour les Palestinien·nes de Gaza par les pays de l’UE ^[4]Arrêt du 13.06.2024 (« C-563/22 »). .

Maintenir le financement de l’UNRWA

Aujourd’hui, il est urgent que les États maintiennent leur financement à l’UNRWA. Si des réformes sont à mener ^[5]UNRIC, Rapport Colonna: renforcer la neutralité de l’Agence d’aide aux Palestiniens, 22 avril 2024., la question des réfugié·es palestinien·nes ne va pas disparaître. Le HCR – qui assume la responsabilité des réfugié·es palestinien·nes là et quand l’UNRWA n’opère pas- n’a pas les ressources nécessaires à une prise en charge digne des plus de 5 millions de réfugié·es palestinien·nes qui dépendent aujourd’hui de l’assistance et de la protection de l’agence.