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Procédure

Que restera-t-il du "modèle hollandais"?

Procédure

Que restera-t-il du "modèle hollandais"?

Le mirage hollandais

En ligne depuis le 21 mai 2012 et publié dans - modifié le 15 juillet 2017

Ter Apel, UNHCR/Peter de Ruiten

L’ambitieux projet d’«accélération des procédures d’asile» issu des services de la Conseillère fédérale Simonetta Sommaruga au printemps passé s’inspire ouvertement du «modèle hollandais», entré en vigueur en juillet 2010 (1). Son credo: des similitudes en terme de nombre de demandes d’asile et une procédure accélérée de huit jours effectuée dans un grand centre, Ter Appel, ancienne base de l’OTAN. Traiter l’ensemble des demandes d’asile dans des grands centres fédéraux et dans des délais raccourcis, avec examen médical déterminant pour la suite de la procédure et assistance judiciaire, les projets du DFJP se revendiquent ainsi du système hollandais. Or, les échos du voyage organisé en Hollande en décembre 2011 par Amnesty Suisse (2), l’EPER-Entraide protestante et l’OSAR, révèlent une transposition pervertie de ce système par la Suisse. Philippe Bovey, secrétaire romand de l’EPER, nous livre son point de vue personnel. (réd.)

Etudié en détail, visité et cité en exemple, le système d’asile hollandais semble inspirer la Suisse dans la révision de la loi sur l’asile en cours. Cet intérêt s’avère pourtant sélectif et focalisé sur la nouvelle procédure courte de 8 jours introduite aux Pays-Bas en juillet 2010. Réduisant l’accélération visée à un problème logistique, la révision en cours néglige ainsi plusieurs aspects importants du «modèle hollandais». Deux exemples tirés d’un récent voyage d’évaluation illustrent ce propos.

Avocats commis d’office

Premièrement, si la procédure hollandaise dite «générale» prévoit une décision de première instance en 8 jours seulement, elle garantit parallèlement une assistance juridique d’office dès la phase initiale de «repos et préparation» (3). Cette assistance est indépendante de l’autorité en charge de l’asile: les quelque 400 avocats d’office sont formés dans le domaine, mais également actifs hors de l’asile. De même pour le Raad voor Rechsbijstand, organe qui coordonne l’assistance juridique en Hollande. L’asile ne représente que 7% des cas pris en charge. Ce soutien juridique a un coût financier bien sûr (4). Mais politique aussi: la procédure d’asile respecte les principes valables dans d’autres domaines du droit et n’est pas un régime dérogatoire comme en Suisse.

Deuxièmement, la mise en œuvre de la procédure hollandaise rapide a, en un an et demi, déjà montré ses limites pratiques. Seule la moitié des demandes (54%) peut effectivement être traitée dans ce délai. Le reste exige une procédure étendue de six mois en raison de leur complexité ou de l’impossibilité matérielle de respecter le timing strict prévu: retards de l’Immigratie en Naturalisatie Dienst (IND ≈ ODM), absence de traducteurs, etc.

Le mirage de l’accélération

La grande majorité des décisions en première instance fait de plus l’objet de recours (80% en procédure générale, 60-70% en étendue), prolongeant la durée de la procédure de respectivement 28 jours et un an en moyenne (5).

En cas de refus confirmé au stade du recours, une période de trois mois est prévue pour la préparation des renvois, confrontant la Hollande aux mêmes impasses que la Suisse. D’après des chiffres partiels communiqués par le Dienst Terugkeer & Vertrek (≈ service chargé des retours), la grande majorité des déboutés reste «bloquée» dans les centres d’hébergement (42% en 2010: absence d’accords de réadmission, renvois inexigibles) ou passe dans la clandestinité (20% en 2010).
L’introduction de la procédure courte en Hollande n’a pas favorisé le nombre de retours volontaires, mais celui de demandes multiples a doublé, passant de 10% à 20% du total de demandes (6).

Transposition pervertie du modèle

La révision en cours de la LAsi ne s’inspire hélas pas de ces deux exemples fournis par le «modèle hollandais».

D’une part, elle dissocie les mesures restrictives des mesures renforçant l’assistance juridique, renvoyées à une phase de révision ultérieure très incertaine politiquement. Le résultat, sinon le but, risque donc d’être une accélération sans une protection accrue des droits (7).

D’autre part, des mesures limitées à la procédure montrent leurs limites en Hollande et négligent des problèmes essentiels: impossibilité pratique de tenir les délais fixés, recours dus au manque de qualité des décisions de première instance, inapplicabilité des décisions prises.

Un aveuglement coupable

Les mesures proposées par la révision suisse, parfois radicales (8), ne contribueront ni à améliorer la qualité des décisions prises, ni à les rendre applicables. Elles manquent donc probablement le but visé: réduire la très médiatique durée moyenne de 1440 jours répétée pour justifier la révision (9). De même, l’objectif logistique visé par le DFJP de traiter 80% des demandes en procédure ordinaire et 20% en procédure élargie (10) paraît en complet décalage avec la réalité constatée en Hollande.

La révision de la LAsi se résume à des recettes logistiques, aussi peu respectueuses des droits des requérants qu’irréalistes: concentrer dans des centres, réduire des délais, supprimer les cas particuliers (11). Accélérer la procédure d’asile, dans l’intérêt même des requérants, demande d’abord d’en améliorer la qualité: assistance juridique indépendante, ressources suffisantes à l’ODM (12), politique migratoire plus imaginative dans la négociation d’accords de réadmission. Le réalisme politique demande donc du courage : faire face à ces défis que la «chasse aux abus» occulte.

Philippe Bovey

  1. Rapport sur les mesures d’accélération dans le domaine de l’asile, DFJP, mars 2011, (2.2, partie spéciale)
  2. Lire à ce propos l’interview de Denise Graf (Amnesty) publiée dans Le Temps du 23 janvier 2012
  3. L’introduction de cette étape, unanimement saluée en Hollande, est reprise dans les mesures à court terme de la révision Lasi (art. 26.1). L’article ne prévoit malheureusement pas un droit d’information des requérants par les ONG, comme c’est le cas en Hollande, mais autorise l’externalisation problématique de tâches importantes par l’ODM (art 26.3ter)
  4. En 2010, environ 25 millions d’euros (Monitor Gesubsidieerde Rechtsbijstand 2010, p. 94). Les mandataires sont payés selon un forfait établi pour chaque étape de la procédure, au tarif de 112 euros/heure: procédure générale: 12h, étendue: +2h, recours: 5h,  Schengen Dublin: 4h, demande multiple: 7h.
  5. Avec 22% environ de recours admis, chiffre comparable à la situation Suisse.
  6. La moitié de ces deuxièmes demandes faisant l’objet d’une décision positive.
  7. L’assistance judiciaire très limitée introduite au nouvel article 110a est loin de garantir cette fonction.
  8. Par exemple: suppression du motif de désertion visant les Erythréens (art. 3.3) ou, par sa disproportion, restrictions au droit d’expression politique (art 116, let. c et d).
  9. Cette moyenne ne concerne qu’une minorité des demandes: «La durée totale entre le dépôt d’une demande d’asile et le départ de Suisse ou un règlement du statut (admission provisoire ou autorisation de séjour selon le droit des étrangers) est estimée à environ 1400 jours en moyenne pour les requérants déboutés, compte tenu des procédures ordinaires, extraordinaires et multiples, ainsi que de la phase d’exécution du renvoi. («Rapport…», p. 32. Base de calcul : 2008-2010). On peut par exemple comparer la durée moyenne de 232 jours pour une décision de première instance (dont 60% en 6 mois) aux 524 jours mis en moyenne par le TAF à se prononcer sur un recours.
  10. Rapport DFJP, p. 53 (voire 90%, p.52).
  11. cf. notamment note 6.
  12. Pour un nombre comparable de demandes d’asile, l’IND hollandais dispose de presque le double de collaborateurs que l’ODM en charge des questions asile (600-700 à l’IND, contre 349.7 à l’ODM au 01.01.2012).

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