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Les compagnies aériennes, déléguées des gardes-frontières?

En ligne depuis le 28 janvier 2016 et publié dans

Procédure | Vers des sanctions prohibitives

Les compagnies aériennes sont tenues de s’assurer que les voyageurs qu’elles transportent sont dotés de documents d’identité et de visas valables, sous peine de se voir sanctionner par les pays de destination. Ce que l’on appelle les «carrier sanctions» existent en Suisse depuis 2008. Elles sont également prévues par la Convention de Schengen. Mais la nature de ces sanctions varie d’un pays à l’autre. Sous prétexte de reprise de l’acquis de Schengen, la Suisse vient de durcir sa législation, érigeant les compagnies aériennes en gardiennes des frontières, comme le montre Sylvain Félix, doctorant à l’Université de Neuchâtel en droit des étrangers. En filigrane, la volonté de faire baisser le nombre de demandes d’asile. Au risque de violer le principe de non-refoulement par des entreprises dont la vocation est avant tout associée au voyage et au rêve? (réd.)

Dans le cadre de la mise en œuvre de l’acquis de Schengen, qui est effectif en Suisse depuis le mois de décembre 2008, notre pays est tenu de prévoir des sanctions pécuniaires contre les compagnies aériennes qui violent leurs obligations en matière migratoire (carrier sanctions). Le but de ces mesures est la réduction du nombre d’étrangers voyageant sans documents valables. Le droit Schengen laissant une relative marge de manœuvre aux États, la Suisse avait opté en 2008 pour des carrier sanctions de nature pénale dans sa loi fédérale sur les étrangers (LEtr). Ce qui signifie que l’État avait la charge de prouver la culpabilité des compagnies d’aviation. La logique s’inverse dès le 1er octobre 2015: les procédures en question sont soumises au droit administratif (1). Un changement qui n’est pas dicté par la législation européenne: la France prévoit des carrier sanctions administratives, alors que les Pays-Bas ont choisi des sanctions pénales. Concrètement, une entreprise d’aviation qui transporte un passager dépourvu de visa lui permettant d’entrer dans l’espace Schengen via la Suisse peut désormais être frappée d’une sanction pécuniaire de CHF 16’000.- dans les cas les plus graves, sauf si cette compagnie prouve, par exemple, que le passager était en possession d’un visa savamment contrefait. De même, l’entreprise de transport aérien qui tarde à transmettre au Secrétariat d’État aux migrations (SEM) les données relatives aux passagers de certains vols pourra être sanctionnée, à moins qu’elle ne prouve notamment que la transmission de données était techniquement impossible. Ce changement de système ne signifie nullement que les anciennes mesures ont été assouplies. Bien au contraire. Un rapide examen des causes et des conséquences de ces modifications légales fait apparaître un durcissement de la lutte contre l’immigration irrégulière via les entreprises d’aviation.

Les causes

Durant les débats parlementaires en 2014, la Conseillère fédérale Simonetta Sommaruga a souligné le caractère inefficace des dispositions pénales en vigueur à l’époque, précisant qu’aucune des 25 procédures ouvertes par le SEM n’avait abouti. La principale difficulté résidait dans l’obligation faite à l’autorité administrative de prouver la faute – au sens pénal – commise par les compagnies aériennes dans ce contexte. Le Parlement a alors adopté des dispositions fondées sur des présomptions et un renversement du fardeau de la preuve. Désormais, les entreprises d’aviation sont présumées avoir violé leur devoir de diligence ou leur obligation de communiquer les données personnelles de leurs passagers. Il n’incombe plus au SEM d’établir que les compagnies aériennes n’ont pas respecté leurs obligations, mais bien à celles-ci de prouver leur bonne foi. Un durcissement sans équivoque du système de sanctions.

Les positions

Le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (UNHCR) a toujours exprimé une grande méfiance face aux carrier sanctions, qui pourraient empêcher l’accès à la procédure d’asile aux personnes nécessitant une protection internationale. Pour leur part, la compagnie SWISS et Aerosuisse (la fédération de l’aéronautique), ainsi que d’autres milieux économiques, se sont opposés – en vain – au nouveau système de sanctions prévu par notre pays,soulignant en particulier que le renversement du fardeau de la preuve accentuerait la privatisation d’une tâche étatique (lutte contre l’immigration irrégulière). De manière plus générale, certains auteurs considèrent les carrier sanctions – quelle que soit leur forme – comme une externalisation de la politique européenne d’immigration, en ce sens que ces mesures «délocalisent» le contrôle des frontières en dehors du territoire européen.

Les effets

Force est de reconnaître que les nouvelles carrier sanctions sont l’expression d’une «double externalisation». Les compagnies aériennes deviennent en effet les délégataires:

  • de l’essentiel du travail de la preuve, dont le fardeau est renversé.
  • d’une partie du travail de surveillance des frontières et de lutte contre l’immigration irrégulière, par le contrôle des documents de voyage des passagers.

Il est à craindre que le durcissement de ces sanctions ait pour effet que les demandeurs d’asile privilégient encore plus des routes migratoires terrestres ou maritimes extrêmement dangereuses pour tenter de rejoindre notre pays.
Mais la lutte contre l’immigration irrégulière ne saurait être menée au détriment des droits des personnes cherchant la protection de la Suisse. Le législateur semble en être conscient: lorsque l’entrée en Suisse est finalement autorisée suite au dépôt d’une demande d’asile à l’aéroport, la présomption de violation du devoir de diligence ne s’applique plus (2). Reste à savoir comment sera mise en œuvre cette disposition, garante de l’atténuation de la rigueur du nouveau système dont s’est doté la Suisse. Et surtout si les compagnies aériennes prendront le risque d’amendes prohibitives en embarquant des réfugiés potentiels sans véritable garantie que la Suisse les autorise à entrer sur son territoire.

Sylvain Félix


Notes:

(1) Art. 122a, 122b et 122c Loi sur les étrangers (LEtr)

(2) Pour la procédure d’asile à l’aéroport: voir art. 22 de la loi sur l’asile (LAsi). L’autorisation d’entrée peut être accordée suite au dépôt d’une demande d’asile dans l’aéroport suisse, et non pas avant le voyage. Ni le requérant ni la compagnie aérienne ne peuvent savoir – avant d’arriver en Suisse – si cette autorisation d’entrée sur le territoire sera accordée.

Cet article a été publié dans le cadre d’un dossier sur l’externalisation des politiques migratoires suisse et européenne, qui comprend également les articles et cartes suivants:

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