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Restructuration de l’asile: Mise au point sur la durée des procédures

En ligne depuis le 15 février 2016 - modifié le 21 juin 2017

“Le but est de trancher 60% des demandes en 140 jours au lieu des quelque 700 que prennent aujourd’hui en moyenne les cas complexes” (ats, “Le peuple votera sur la loi sur l’asile“, Le Temps, 14.01.2016).

140 jours au lieu de 700. Voilà comment la presse présente depuis plus de deux ans l’ “accélération” des procédures d’asile qu’entend amener la nouvelle loi sur l’asile votée par l’Assemblée fédérale le 25 septembre 2015, et attaquée par référendum par l’UDC. Or, non seulement les deux chiffres ne peuvent être comparés, car ils se réfèrent à deux types de procédures différentes – procédure dite “accélérée” de 100 à 140 jours maximum pour les cas “simples” et Dublin et procédure dite “étendue” pour les cas complexes. Mais en plus, la durée de 700 jours évoquée pour ces derniers cas ne reflète pas la réalité et s’appuie sur un rapport dont les chiffres sont contestés par le TAF depuis avril 2012. Aujourd’hui, le Secrétariat d’Etat aux migrations (SEM) évoque une durée moyenne de 277,7 jours pour les cas complexes.

Rappel des faits. La nouvelle loi, également appelée “restructuration du domaine de l’asile”, repose sur la volonté proclamée des autorités fédérales d’ “accélérer” les procédures d’asile en réorganisant les différentes étapes – enregistrement, auditions, renvoi, etc. Le principe est de faire un premier tri entre les cas dits “simples” et ceux considérés comme “complexes”: les cas simples entreraient dans la procédure dite “accélérée” et seraient traités dans les centres fédéraux en 100 jours ouvrables maximum (en 140 jours maximum pour les cas Dublin) (1). Les personnes dont la procédure paraît a priori compliquée seraient attribuées aux cantons (comme c’est le cas aujourd’hui) et traitées en procédure “étendue”. La procédure étendue ne devrait pas durer plus d’un an, selon un délai d’ordre qui n’a aucun mécanisme de contrainte.

Mais que sait-on de la durée réelle des procédures à l’heure actuelle? Eclairage sur les durées des procédures standard – en vigueur aujourd’hui – accélérées et étendues – telles que prévues par le projet de restructuration. Ces dernières ont été testées dans un centre fédéral à Zurich et quatre évaluations intermédiaires ont été publiées en février 2015 (2).

Cas complexes – comparaison système standard et phase-test

Le 14 juin 2013, l’ats énonce dans une dépêche, une durée pour les “cas complexes” de 700 jours:

“S’inspirant des Pays-Bas, [Mme Sommaruga] a prévu de renforcer massivement la capacité des centres fédéraux afin d’y centraliser les procédures et de trancher 60% des demandes en 140 jours au lieu des 700 que prennent aujourd’hui en moyenne les cas complexes” (dépêche ats du 14.06.2013)

Ce chiffre serait, selon un collaborateur de la Commission des institutions politiques, une approximation de celui publié en 2011 dans le premier rapport du Département fédéral de justice et police (DFJP) sur les mesures d’accélération dans le domaine de l’asile. Il y est fait mention de 759,1 jours que prend la procédure standard “depuis le dépôt de la demande d’asile jusqu’à l’entrée en force, dans la mesure où un recours a été déposé auprès du TAF contre la décision de première instance dans le cadre de la procédure d’asile ordinaire” (3).

Il s’agit d’une moyenne calculée sur les années 2008-2010.

Le TAF a publiquement contesté les chiffres contenus dans ce premier rapport s’agissant des durées en instance de recours en avril 2012 (4). Il est dès lors judicieux de ne pas s’y référer et de se baser sur le chiffre publié en 2014 par les autorités dans le cadre du rapport final sur la planification générale de la restructuration du domaine de l’asile. Se basant sur les années 2011-2012, celui-ci évalue à 321 jours la durée des cas dits complexes dans la procédure standard (5). Ce chiffre est également celui auquel se réfère en février 2015 l’entreprise McKinsey & Company dans son évaluation intermédiaire du centre-test de Zurich.

La durée de la procédure étendue en phase-test n’a pas été mesurée, McKinsey estimant le nombre de cas insuffisants (6).

Cas simples – comparaison système standard et phase-test

Concernant les cas “simples” et cas Dublin, les chiffres fournis par le rapport McKinsey (7) permettent une comparaison entre procédures accélérées en phase-test et celles déjà présentes dans le système ordinaire. Les statistiques 2014 se réfèrent à la période allant du 1er janvier 2014 au 31 octobre 2014 et ont été analysées par Aldo Brina dans un article paru dans Vivre Ensemble en avril 2015 (n°152):

Type de procédure Système standard

(2011)

Système standard

(2014)

Phase-test

(2014)

Procédure accélérée 310 jours 70,8 jours 50,8 jours
Procédure Dublin 94 jours 74,9 jours 58,2 jours

Source: Vivre Ensemble, n°152, p.6

On observe une nette réduction des durées de procédures entre 2011 et 2014 dans le système standard. Par contre, la comparaison pour 2014 des durées de procédure “accélérée” et Dublin en système standard et en phase-test présente une réduction moyenne de 19 jours. Une accélération qui correspond à peu près à la réduction des délais de recours (8). En effet, dans la procédure accélérée, les requérants n’ont plus 30 jours pour faire recours contre une décision du SEM, mais 7 jours. C’est pour garantir l’accès à une procédure équitable, autrement dit en contrepartie de cette réduction drastique des délais de recours qu’une protection juridique gratuite a été introduite. L’assistance juridique gratuite est l’objet du référendum de l’UDC.

Durée moyenne totale

Quant à la durée moyenne totale des procédures (cas simples, Dublin et complexes), le Secrétariat d’Etat aux migrations (SEM) nous a communiqué, le 28 janvier 2016, qu’elle est actuellement de 277,7 jours.

A cette occasion, il nous a révélé que 80% des cas ont été traités en 150,5 jours en moyenne en 2015 (9). Pour rappel, le SEM promettait de pouvoir traiter, après restructuration, 60% des demandes en 140 jours.

Une accélération déjà en marche

L’accélération des procédures est donc déjà en cours. Et les autorités mettent en avant deux facteurs pour l’expliquer: mise sur pied d’une politique prioritaire (“fast track” et procédure en 48 heures d’une part; traitement prioritaire pour les cas Dublin d’autre part) et augmentation des effectifs attribués à l’examen des demandes d’asile (10). Explications.

Politique prioritaire:

  • “Fast track” et procédures en 48 heures. La procédure en 48 heures est appliquée aux ressortissants de l’Union européenne et aux citoyens, en majorité d’origine rom, de la Serbie, de la Macédoine et de la Bosnie-Herzégovine (11). La procédure “fast track” se distingue de la procédure en 48 heures principalement par le fait que les renvois vers les pays auxquels elle s’applique sont plus difficiles et susceptibles d’être exécutés moins rapidement. Ces mesures ont été introduites en août 2012 par le SEM et reconduites pour 2016 (12).
  • Traitement prioritaire des cas Dublin. Le SEM a annoncé en septembre 2015 (13) qu’il allait reconduire en 2016 sa pratique de traiter en priorité les cas Dublin et des demandes faiblement motivées (14).
  • Traitement reporté des décisions sur le fond. Le traitement prioritaire des cas Dublin et procédures “fast track” et 48h se fait au détriment de cas qui obtiendraient vraisemblablement une protection: ressortissants érythréens, syriens et afghans pour lesquels les auditions et décisions sont “reportées jusqu’à nouvel ordre” (15). Or, il s’agit de personnes dont le besoin de protection est largement reconnu par la Suisse. En 2015, 92% des Afghans, 98% des Syriens et 96% des Erythréens dont les motifs ont été analysés par le SEM ont reçu soit un permis B (réfugié statutaire) soit un permis F (admission provisoire) (16).

Augmentation des effectifs. Le SEM a demandé et obtenu du Parlement une augmentation des effectifs notamment pour traiter les demandes d’asile. Introduite dans le système standard en même temps que la phase-test à Zurich, la mesure a eu un effet indéniable sur la durée des procédures:

“A comparer la procédure de 2011 avec la procédure actuelle hors test, une spectaculaire accélération est déjà constatée avec quelques réorganisations internes à l’administration et un renforcement des effectifs” (17) (Aldo Brina, Vivre Ensemble, n°152).

Accélération? Quelle accélération?

L’histoire du droit d’asile et de ses réformes témoigne d’une volonté récurrente d’ “accélérer” les procédures d’asile (18). Cette restructuration a été défendue par les autorités, notamment dans le cadre de la votation du 9 juin 2013 sur les mesures urgentes, comme essentielle pour garantir une intégration rapide des réfugiés. Or la priorité est aujourd’hui donnée à l’accélération des procédures aboutissant à des décisions négatives ou NEM Dublin. Est-ce qu’accélération doit nécessairement vouloir dire accélération des décisions négatives? L’accélération des cas aboutissant a priori à des décisions positives, permettant d’introduire rapidement des mesures d’intégration, n’est-elle pas au moins aussi importante?

Au-delà du débat concernant les chiffres relatifs aux durées de procédures actuelles et souhaitées dont il est question dans ce décryptage, c’est surtout à la qualité des procédures, à savoir l’accès à une procédure équitable, qu’il s’agit de s’intéresser. Dans ce contexte, si la protection juridique garantie dans le cadre de la nouvelle loi est un pas en avant, revendiqué depuis longtemps par les bureaux de consultation juridique, il n’est que le pendant d’une réduction de délais de recours mettant clairement en jeu cette procédure “équitable”. Ce sera l’enjeu du référendum de l’UDC sur lequel les citoyens se prononceront en juin 2016.

 Cristina Del Biaggio

Pour en savoir plus sur la durée des procédures:

Notes:

  1. Voir le schéma du SEM: Traitement d’une demande d’asile après l’entrée en vigueur des nouvelles dispositions législatives: https://www.sem.admin.ch/dam/data/sem/aktuell/news/2014/2014-03-28/asylprozess-f.pdf
  2. Aldo Brina, “Centre-test de Zurich: premières évaluations. Beaucoup de bruit pour rien?“, Vivre Ensemble, n°152, avril 2015.
  3. DFJP, Rapport sur des mesures d’accélération dans le domaine de l’asile, mars 2011, annexe 1.
  4. L’ODM rappelé à l’ordre par le TAF“, news publiée sur le site de l’association Elisa-Asile, avril 2013.
  5. Groupe de travail Restructuration, Rapport final sur la planification générale de la restructuration du domaine de l’asile, 18.02.2014, p.22.
  6. Secrétariat d’Etats aux migrations en collaboration avec McKinsey & Company, Evaluation de la phase de test. Rapport intermédiaire mandat 1. Evaluation sous l’angle de la gestion d’entreprise des mesures visant à accélérer les procédures d’asile, février 2015, p.13.
  7. Secrétariat d’Etats aux migrations en collaboration avec McKinsey & Company, Evaluation de la phase de test. Rapport intermédiaire mandat 1. Evaluation sous l’angle de la gestion d’entreprise des mesures visant à accélérer les procédures d’asile, février 2015, p.13.
  8. Modification de la Loi sur l’asile du 25 septembre 2015, art. 108: https://www.admin.ch/opc/fr/federal-gazette/2015/6567.pdf
  9. Email du SEM reçu le 28 janvier 2016.
  10. Conseil fédéral, “Asile: des moyens supplémentaires pour faire face à l’afflux de demandes“, 18.12.2015.
  11. Réponse du Conseil fédéral du 21.11.2012 à l’interpellation parlementaire n°12.3742: http://www.parlament.ch/f/suche/pages/geschaefte.aspx?gesch_id=20123742
  12. Les procédures en 48 heures et le système dit “fast track”: https://www.news.admin.ch/message/index.html?lang=fr&msg-id=60481.
  13. Communiqué du SEM, “Situation en matière d’asile: la Confédération ouvre de nouveaux hébergements et rencontre les experts des cantons“, 24.09.2015.
  14. Selon Amnesty Suisse, de mars à septembre 2015, le SEM a prononcé 3500 décisions Dublin, dont moins d’un tiers exécutées, vu les difficultés de renvoi vers l’Italie ou la Hongrie. Ceci signifie que que des milliers de personnes doivent in fine être reprises en procédure nationale, mais après avoir connu un accueil, parfois prolongé, inadéquat dans des centres d’urgence. Informations tirées de la contribution de Amnesty Suisse dans le cadre de la conférence de presse du 27.10.2015: www.osar.ch/assets/news/2015/2015-10-27-amnesty-denise-graf.fr.pdf
  15. Communiqué du SEM, “Situation en matière d’asile: la Confédération ouvre de nouveaux hébergements et rencontre les experts des cantons“, 24.09.2015,
  16. Pour plus d’informations sur le calcul du taux du besoin de protection: https://asile.ch/prejuge-plus/tromperie/
  17. Aldo Brina, “Centre-test de Zurich: premières évaluations. Beaucoup de bruit pour rien?“, Vivre Ensemble, n°152, avril 2015.
  18. Christophe Tafelmacher, “Du droit d’asile à la gestion de stock humain“, Hors-Série 3, Vivre Ensemble, 2013.

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